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騰訊財經《灼見》特約作者 薛鋼（中南財經政法大學財政稅務學院副院長）
- 不僅要關注減稅的規模，更要關注減稅的內容與周期。減稅應該給納稅人明顯、長久的預期，更應該設計出一攬子中長期計劃。
- 減稅的主要對象必須是企業，減稅的主要稅種應該是增值稅和企業所得稅。
- 在未來的減稅改革中，不應該是所有稅種都減稅，而應該是通過增值稅、企業所得稅的減稅為其他稅種的增稅提供空間。
- 減稅不能以降低公共服務水平與質量為代價，應該促進財政支出結構從「行政財政」偏向「民生財政」。
- 進一步提高稅收占政府收入的比重，決不能讓減稅為增費提供空間。
- 減稅改革不僅僅是稅收規模數量的減少，更應該是稅收規模至上思維的降維。
在目前國內企業受到前所未有的外部環境惡化與經營成本不斷上升的壓力之下，稅收負擔問題已經成為社會各界廣為關注的話題。如何正確認識大陸稅收負擔以及中國式減稅路徑，對於未來社會經濟的發展至關重要。
一、國家治理視角的減稅思維
長期以來，圍繞中國稅收負擔的爭議更多是集中於「重」與「非重」來論證是否存在減稅的必要性，從不同角度出發得出的結論必然有所不同。自2009年福布斯全球稅負痛苦指數世界第2的排名，到2016年全社會展開的中國企業是否存在「死亡稅率40%」的激辯，以及今年上半年全國財政收入同比增長10.6%（其中稅收收入增長14.4%），所反映出與 GDP 增速的反差，都在不斷強化著全社會對稅收負擔的關注程度。而基本上國際與國內、官方與民間、稅局與企業都會拿出來不同的稅收統計負擔版本來論證自己的觀點，並由此來證明減稅的必要性與否。
實際上，增稅與減稅在理論上都有可以解釋的邏輯必然性。增加稅收如果能將更多的民眾納入公共機構的服務範圍之內，並增加國家所提供的公共產品的種類和數量，那麼增加稅收也不無不可，北歐的政府高稅負與民眾高幸福感的共存就是例證。而減稅可以給予社會財富的創造者——納稅人更多的經濟自由，會激發市場主體創造出更多的創新精神與原動力。事實上，減稅舉措對經濟社會繁榮與發展的促進作用，既有「拉費曲線」的理論支持，也有國內外歷史實踐的佐證。
那麼，在這種各說各話的前提下，應該跳出簡單的稅收領域來看待稅收負擔問題。黨的十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、做到國家長治久安的制度保障。而稅收是政府收入的基本形式，更是國家存在與公共治理的基礎，稅收制度的適當與否不僅僅表現為稅收收入規模的多寡，更反映著國家治理體系和治理能力的現代化水平。因此，稅收制度不能僅僅糾結於相關口徑的測算與比較，要從國家治理的角度來分析這個問題。
首先，稅制結構的角度。就純粹的稅收而言，目前大陸是以間接稅為主體稅種的稅制結構。以2017年為例，全部稅收收入中來自國內增值稅、國內消費稅、進口貨物增值稅和消費稅、關稅等間接稅收入以及具有間接稅特徵的城市維護建設稅、資源稅等地方其他稅種的占比接近70%。由於間接稅更多是由企業部門直接繳納，且由消費者最終負擔，一方面企業部門所感受的稅收痛感會明顯高於其他國家企業，另一方面也說明整個社會消費的稅收交易成本過高。
其次，稅利關係的角度。實際上，近年來，大陸政府的減稅力度與以前相比，力度已然不小。據財政部數據，2013—2017年已通過實施營改增減稅2.1萬億元，再加上對小微企業的稅收優惠、清理收費等措施，共減輕市場主體負擔3萬多億元。但企業卻普遍反映「獲得感」並不強，究其原因在於「減稅青春期」碰到了「市場更年期」。在經濟高速增長時期，稅收即便處於高位與企業經營績效相比，依然會表現出較強承受能力；但在經濟下行周期，減稅的收益會明顯弱化。要想真正通過減稅政策救市場，需要有實施力度，更需要有時間長度，而後者作為影響市場主體的信心因素，也更為重要。
最後，稅款用途的角度。稅收負擔是否合理、痛感的輕重必須與財政資金的使用方向相結合。按照財政部決算數據顯示，2017年全國一般公共預算支出203085.49億元，涉及民生的教育支出、社會保障和就業、醫療衛生與計劃生育、城鄉社區等民生支出合計為89801億元，約占44.22%，繼續保持著上升的趨勢。但是與發達國家相比，還是存在一定的差距。這樣的稅款使用結構會進一步加深納稅人的稅收不適應性：一方面納稅人所承擔的稅收負擔不能換取公共服務的滿意度；另一方面，納稅人還必須通過支付較高的社會保障費用為未來「買單」，導致納稅人目前的社會負擔更加不樂觀。
因此，從國家治理的角度，不僅要關注減稅的規模，更要關注減稅的內容與周期。眾所周知，即使是作為減稅改革成功典範的裡根稅改也不是一蹴而就的，歷經兩個任期才獲得政策紅利。因此，減稅應該給納稅人明顯、長久的預期，更應該設計出一攬子中長期計劃，絕不能僅僅作為短期刺激而迅速進入「審美疲勞」。
二、下一步減稅的重點
要確定減稅的重點就必須明確現行稅制稅收負擔的狀況，存在兩個角度的分析：其一，哪些稅種規模最大。目前大陸有18個稅種，以2017年收支情況為例，全國一般公共預算收入中的稅收收入是144360億元，如果不考慮進出口增值稅、消費稅的情況，其中排在前四位的是增值稅、企業所得稅、個人所得稅、消費稅，相關占比分別為：39.05%、22.24%、8.29%、7.08%。其二，哪些納稅人稅負最重。在現有的18個稅種中，直接針對自然人征收的只有個人所得稅，其餘稅種基本上都是以企業法人為主。
由此可見，減稅的主要對象必須是企業，減稅的主要稅種應該是增值稅和企業所得稅。首先，企業是一個國家經濟發展和社會穩定的基礎，沒有一批強大的企業就沒有一個強大的國家，而企業盈利最終將轉化為個人收入。因此，通過降低企業稅收負擔是目前的關鍵。尤其在市場交易成本不斷提升和國際貿易環境不斷惡化的背景下，更需要通過稅收制度改革做到對企業的幫扶而不是踩踏。其次，作為大陸規模排在前列的增值稅和企業所得稅，如果不對它們進行減稅設計，其他稅種無法擔此重任。
對於增值稅，按照稅收中性原則和簡化稅制的要求，大陸增值稅宜以單一稅率為最終目標。由於稅率的合併涉及各環節稅負的重大調整，一次性減並成一檔稅率影響過大，較為穩妥的辦法是先將稅率整合成三檔或兩檔。繼2017年7月1日的稅率簡並拉開增值稅稅率優化的序幕之後，2018年5月1日增值稅稅率進一步下降，目前實施的16%、10%、6%的三檔稅率。在未來還應該加快進降低名義稅率，簡並稅率結構的步伐。需要指出的是，由於增值稅是針對社會增值額征收，降低稅率意味著社會總的交易稅收同步下降，其社會經濟意義是十分顯著的。
對於企業所得稅，自2008年以來大陸實施的名義稅率是25%。在當時，OECD（經濟合作與發展組織）國家平均企業所得稅稅率是24.8%，大陸企業所得稅稅率是具有一定的國際競爭力的，所以10年來從未調整。但是，近年來，發達國家的企業所得稅稅率一直處於下降的趨勢之中。以美國為例，2018年從35%直接調整到21%，而且一些國家進行了追隨對策。在這種情況下，中國也需要考慮全球企業所得稅稅率的情況，結合實際，及時下調企業所得稅稅率。值得注意的是，美國稅改雖然名義減稅力度很大，但是同時清理原有稅制中的各種優惠，實際稅率只下降了2個百分點。
三、打開減稅空間的正確方式
（一）要適應減稅與增稅的同時並存
長期以來，在備受關注的情況下，減稅是符合民意而增稅就是不合時宜。實際上，哪裡有只減不增的稅制改革。2008年以來西方發達國家降低直接稅稅率的同時，也伴隨著間接稅稅率的提高。與此類似，大陸稅制改革即便大的方向是減稅，也必然是稅制結構的調整，即凡是涉及的企業稅或間接稅，其基本取向都是減稅；而完成稅制結構從間接稅向直接稅的轉換，只能依賴於自然人的直接稅（也就是個人所得稅、房地產稅）。所以，在未來的減稅改革中，不應該是所有稅種都減稅，而應該是通過增值稅、企業所得稅的減稅為其他稅種的增稅提供空間。
（二）要爭取減稅與優支的同時並存
稅收是政府以非市場方式取得收入，為公共服務的供給提供資金保障的基本手段。減稅不能以降低公共服務水平與質量為代價，否則會影響國家治理的能力。那麼，在不增加財政赤字、不擴大政府債務的情況下，又要保持民生財政的繼續投入，那麼就應該優化財政支出結構，促進財政支出結構從「行政財政」偏向「民生財政」。尤其是優化財政資金的存量，通過全面實施績效管理，提高預算績效。一方面可以為進一步減稅提供良好的社會環境，另一方面也促進國家治理能力的進一步提高。
（三）要做到減稅與降費的同時並存
在稅費負擔的形成機制上，應進一步規範財政收入乃至整個政府收入機制，盡量使政府收入通過規範的稅收制度與收費制度來獲得，促進規範的稅費收入作為政府收入能力的真實反映。按照「十三五」的規劃，建設現代財政制度做到國家治理體系和治理能力現代化的目標，更需要突出稅收的主體地位，進一步提高稅收占政府收入的比重，決不能讓減稅為增費提供空間。
（四）要做到減稅與善治的同時並存
近年來，國務院、財政部、稅務總局減稅政策不斷出台，但是在實踐中，有時候減稅效應卻難以落到實處，究其原因，仍然是稅收執法者的理念缺乏轉換。
長期以來，稅收執法以部門稅收汲取能力與規模為考核指標，容易異化其執法中的行為邏輯。尤其伴隨著稅收征管技術能力的不斷提升，這本身就是國家治理能力提高的表現形式之一，可以預期稅務機關面臨的稅基會日益擴大。在「寬稅基」的前提下，稅收執法部門需要做到不僅僅是「嚴征管」，更需要學會「善征管」。日前引發民營企業恐慌的稅務機關追繳社保欠費的熱議，雖然被國務院、人社部的緊急叫停暫時告一段落，但是對於基層稅務機關的思考是深刻的。
需要指出的是，減稅改革不僅僅是稅收規模數量的減少，更應該是稅收規模至上思維的降維。如果只考慮稅收一城一地之得失，而忽略了對社會公眾切身利益與預期信心的傷害，那只是學會了「嚴治」而不是「善治」，離國家治理的總體目標相去遠矣。
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