降低社會保險費率應與制度完善統籌考慮

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原標題:降低社會保險費率應與制度完善統籌考慮

大陸社會保險名義費率偏高早已是各界共識。從2015年迄今,政府已連續四次降低社會保險費率,共計降低:失業保險費率2個百分點,工傷保險費率0.3~0.375個百分點,生育保險費率0.5個百分點,企業職工基本養老保險單位繳費率降至20%(19%)。

但隨著2018年政府機構改革,國地稅合併及社會保險費改由稅務部門統一征收,社會各界尤其是企業界普遍擔憂會因基數做實而增加社會保險費負擔,將使企業生存更為困難,對本已趨冷的經濟無疑是雪上加霜。為了穩定社會預期,國家明確表態社會保險費征收體制變更將與降低費率同步實施,並且對以往因基數而欠繳不予追繳。最近在民營企業座談會上,習近平總書記也指出,要根據實際情況,降低社會保險名義費率,穩定繳費方式,確保企業社保繳費實際負擔有實質性下降。

無疑,降低社會保險費率號令再次吹響,而且距離2019年1月1日社會保險征收體制變更不過一個半月,社會保險費率究竟降多少?怎麼降?這是社會保險管理部門和學界亟待回答的重要而緊迫的現實問題。

用系統思維降低社保費率

應該看到,政府四次降低社會保險費率,主要是小幅降了失業、工傷和生育三個相對小的險種,而對於影響面大的醫療保險沒動,養老保險也近乎沒動。如果仍按這種思路考慮新的降費,顯然無法滿足形勢需要。如今降低社會保險費率,必須與社會保險制度完善統籌考慮,尤其有兩點需要強調。

第一,降低社會保險費率要有系統思維。

首先,要多險種全面考慮。以往我們國家的社會保險制度建設多是單險種、單層次的單項設計,缺乏整體考慮,因此單一險種費率可能不高,但多險種加在一起就高了。

其次,要多層次全面考慮。以往社會保險制度建設多是基本層次和補充層次分別設計,各成體系,結果是基本擠壓了補充,補充補不了基本,而且抬升了社會保險負擔。如今再度降低社會保險費率,須將基本社會保險和補充社會保險統籌考慮。

再次,要從全國及地區角度進行全面考慮。社會保險涉及全體勞力者,制度設計應有全國統一的基本架構,但中國幅員遼闊,地區間差異大,中央不可能全部管到底,對於一些管理難度大的適於地方管理的項目,應在基本制度架構統一的框架內,交由地方管理,地方要上位,切實管住。最後,要從科學性出發,統籌考慮用人單位和個人的降費,不能只考慮一方。

第二,降低社會保險費率應注重分清各方責任。

社會保險屬於準公共產品,其運行涉及政府、社會和市場,單位和個人。長期以來大陸社會保險責任劃分始終模糊,分清各主體責任是大陸社會保險制度可持續發展的重要保證。

首先,分清政府、社會與市場的社會保險責任——基本社會保險由政府和社會負責,其中基本社會保險中事關生存的必要底線部分應由政府負責,事關生存的必要底線之上的部分應由社會負責;補充社會保險由市場負責。以往大陸的社會保險制度設計帶有明顯的計劃經濟體制下大政府的印記,政府管理範圍過寬。比如將養老保險和醫療保險的個人帳戶都納入政府管理的基本保險範圍之內,混淆了政府與社會和市場的責任界限。

其次,分清中央和地方各級政府責任。大陸的社會保險制度設計大而統之,分不清是中央政府責任還是地方哪級政府責任。農村社會保險制度設計吸取了城市的經驗教訓,制度伊始就分清了中央與地方政府的責任。如果這次降低社會保險費率,還不能明確劃分中央和地方責任,歷史可能將不再給我們機會,到2030年左右,中國將進入深度老齡化社會,不抓住最後的窗口分清央地責任,中國的社會保險制度尤其是養老保險制度將面臨可持續的嚴重挑戰。

基本養老保險設計降低8個百分點

筆者將現行國家層面的社會保險費率及其設計調整的結果用表列示如下,借以回答社會保險費率降多少的問題。

以2018年現行費率為基準,基本社會保險費率調整情況如下:

1.五項基本社會保險總費率由51%降至31.5%,降低19.5個百分點。其中養老保險總費率降低16個百分點,醫療保險總費率降低2個百分點,失業保險總費率降低1個百分點,工傷保險總費率降低0.5個百分點。

2.五項基本社會保險單位繳費率由36.5%降至23.5%,降低13個百分點。其中養老保險單位繳費率降低12個百分點,失業保險單位繳費率降低0.5個百分點,工傷保險單位繳費率降低0.5個百分點。

3.五項基本社會保險個人繳費率由14.5%降至8%,降低6.5個百分點。其中養老保險個人繳費率降低4個百分點(將個人帳戶與現行企業年金合併為第二支柱,取消現行企業年金個人4%的繳費),醫療保險個人繳費率降低2個百分點(將醫療保險個人帳戶移出基本醫療保險範圍,並入補充醫療保險),失業保險個人繳費率降低0.5個百分點(個人不再繳納失業保險費)。

4.五項基本社會保險(第一支柱)繳費率由39%降至27.5%,降低11.5個百分點。其中基本養老保險費率降低8個百分點,基本醫療保險降低2個百分點,失業保險費率降低1個百分點,工傷保險費率降低0.5個百分點。

5.基本社會保險(養老保險第二支柱)繳費率由12%降至4%,降低8個百分點(取消現行企業年金中個人繳納的4%,以及企業繳納的8%降至4%),調整後企業繳納的4%連同現行個人帳戶個人繳費的8%,合計12%組成基本養老保險第二支柱。

大幅降低社保費率不會影響社會穩定

如此大幅度降低社會保險費率,會不會影響基金平衡?

1.結餘基金備付率的支撐。大陸失業保險和工傷保險基金結餘仍然偏多,2017年底失業保險基金結餘可支付6.21年,工傷保險基金結餘可支付2.43年,故可在已經兩次下調後的現行費率基礎上繼續下調失業保險費率1個百分點,工傷保險平均費率0.5個百分點。而生育保險基金結餘近兩年來呈下行態勢,應該與放開二孩生育政策有關,因此在經過了一次下調後,生育保險費率保持現有水平,不再下調。

降低社會保險費率應與制度完善統籌考慮 新聞 第1張

2.明確責任分擔的保證。政府、社會和市場,單位和個人之間有明確的社會保險責任劃分,從而為社會保險制度可持續運行提供保障。

首先,明確政府、社會和市場的社會保險責任劃分——政府只負責基本社會保險,表中所列的基本社會保險是政府責任,政府須全面負責到位。而上表所列範圍之外的補充類的社會保險,不再列入政府責任範圍,應由市場(商業保險)負責。基本社會保險之下的臨時性、災難性困難,由社會救助解決。

其次,明確中央和地方政府的社會保險責任劃分——中央財政負責第一支柱30%替代率的基礎養老金,省級政府負責第二支柱28.5%替代率的職業年金(企業年金),中央財政將各省30%替代率的基礎養老金總額撥付給各省,由各省統一發放管理。由於中央和省級各有12%的基本養老保險繳費收入,可以有效保證地方征收積極性。醫療保險全國網路由中央負責建立,醫療保險基金實行省、市(縣)分級帳戶管理。失業保險(現階段)、工傷保險和生育保險由各省自行管理。

3.制度內在平衡規律的支撐。第一支柱基礎養老金實行現收現付,全國統籌,其基金平衡規律為:費率=養老金替代率×養老保險制度贍養比。大陸近年來城鎮職工基本養老保險制度贍養比和替代率以及據此計算的基本養老保險費率如下表所示:

降低社會保險費率應與制度完善統籌考慮 新聞 第2張

從養老保險整體考慮,2016年實際費率為21.08%,筆者提出的調整後養老保險費率為24%,應能滿足制度需求。若將基本養老保險央地分責,中央負擔30%替代率的第一支柱基礎養老金,則其費率應為10.46%(34.87%制度贍養比×30%替代率),筆者提出的調整後中央統籌養老保險費率為12%,也能滿足制度平衡需要。第二支柱12%費率(單位4%,個人8%)所籌集基金,由省級政府負責平衡,這是養老保險管理的難點,涉及老人、中人和新人除30%替代率以外的基本養老保險待遇。以1997年為基點,其時退休的「老人」,現今男性大部分已過81周歲,女性也大多過了70周歲,其支付高峰期已過。「中人」已然經過了21年的個人帳戶積累,其個人帳戶支付的養老金與目標替代率的差距越來越小。

近期基本社會保險基金平衡能夠保證,長期會否受影響?應該指出,本文所言基本社會保險,除其中養老保險第二支柱外,均為現收現付制度,現收現付的最大特點是當年收支平衡,且每年都可根據制度運行參數進行費率的調整。至於第二支柱的個人帳戶部分,是按照完全積累模式運行,其退休待遇由參保者個人繳費及其投資收益決定,理論上並不存在基金平衡的問題,管理者所應追求的是基金投資收益最大化。

如此大幅度降低社會保險費率,會不會引起反彈?如果是提高社會保險費率,增加了用人單位和參保者個人負擔,需要考慮社會負擔增加。如今是降低社會保險費率,因此無需考慮會引發社會反彈。另外,本文所提降低社會保險費率,完全是通過制度整合以及央地政府間責任劃分做到,並不涉及參保者個人待遇,因此無需擔心社會穩定問題。更何況,現行基金尚有許多結餘沉淀。需要的是政府要有勇氣、有擔當,抓住寶貴的機遇,將大陸的社會保險制度做一次全面的完善。

(作者系南京財經大學社會保障研究院教授)

責編:任紹敏