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【編者按】
當地時間4月29日，美國新冠肺炎確診病例累計超過100萬例，約占全球累計確診病例總數的三分之一。作為目前世界上最強大的國傢，又逢大選之年，美國疫情嚴重至斯，對於其自身和世界意味著什麼？
澎湃新聞（www.thepaper.cn）今起推出「美利堅疫論」系列文章，從各方面探討美國疫情發展至此將對其政治、經濟和社會產生何種影響。
源於憲政設計，美國政治本質上是對抗性的。在美國憲政中，分權和聯邦主義兩大原則「意味著任何參與者通常都能夠找到自己的政治盟友」。具體到規定聯邦與州/地方之間的權力關係的聯邦主義原則，可以說是利弊兼備。
在美國應對此次新冠肺炎疫情中，聯邦主義原則的積極面和消極面都得到了體現，但顯而易見的是，對抗性的杯葛政治完全壓倒了彈性的糾偏政治。本文聚焦於分析聯邦主義在此次應對新冠疫情中的對抗性政治。
美國政治的對抗性與聯邦制利弊
正如有美國學者所指出的那樣，「用來描述美國政府體制獨特性的最佳詞匯，莫過於對抗性（adversarial）一詞，因為這是一個鼓勵具有鬥爭而非合作動機者參與的體制……對抗性政治非常注重對議題渲染的能力、贏得公眾注意、發動示威遊行和攻擊對手。對抗性政治不重視進行靜悄悄的協商、做出承諾，或者承擔個人責任的能力。」
聯邦主義原則的弊端在於，它允許各州對聯邦所採取的行動進行杯葛、阻止進展、打亂全國性計劃、保護強大的本土利益、滿足政客的私利。其利處在於，它有助於拓展和維持機制的能力，而這些機制對繼續凝聚政府力量、永固政治靈活性和個人自由而言是至關重要的，因為這些已然是美國政治的核心關注內容。
證諸歷史可以發現，例如種族隔離，聯邦主義允許各州和各城市作出自主而具有法律約束力的政治決定。結果，一方面，它讓某些人在某些地方能夠維持種族隔離、保護既得利益和便於腐敗；另一方面，它也能夠使其他人在其它地方通過抨擊種族隔離的法律、規制有害的經濟實踐活動，使政治清明，而這些思想通常遠比獲得全國性支持或成為全國性政策更早。此外，20世紀90年代許多州在福利改革、學校改進和環境規範等領域所倡議的新政策，最終為其它州所效仿或成為聯邦政策。
具體到美國此次應對新冠疫情的過程，無論在地方政府（例如這次疫情最嚴重的紐約市）與州政府（例如這次疫情最嚴重的紐約州）之間，還是州政府與聯邦政府之間，美國政治中的對抗性都可謂曝露無遺。
疫情中聯邦與州、州與地方的對抗
以新冠疫情期間是否關閉學校和發布「居傢令」這兩件事的決策為例，可以看到紐約市政府與紐約州政府之間充滿對抗性的政治關係。
3月1日，紐約市確診首例新冠肺炎患者後，紐約州州長安德魯·庫莫（Andrew M. Cuomo）與紐約市市長白思豪（Bill de Blasio）於3月2日一起出席新聞發布會，他們承諾健康調查人員將追蹤與首例病例一同乘坐飛機的每個人。但隨後並沒有人真正去做這件事。隨著紐約市疫情不斷加重，到3月中旬，庫莫與白思豪先後在下令關閉學校和發布「居傢防疫」令上意見相左，同屬民主黨的州長和市長之間的長期政治鬥爭再次上演。
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就關閉學校一事，3月上旬末，庫莫試圖迫使白思豪插手學校關閉事務，而直到3月15日白思豪才被說服關閉學校，因為衛生部門官員向他提供了一些關於死亡人數的令人膽寒的預測。
就發布「居傢令」一事，州長與市長的立場完全倒轉過來了，這一次庫莫成了發布「居傢令」的抵抗者。3月17日，白思豪說紐約人可能很快就得停止非必要的外出，也即要發布「居傢防疫」令——類似於加州灣區已經實施的命令。但庫莫則主張逐步關閉（shutdown）。3月19日，紐約州確診病例已超過4152例；當晚，大約20名紐約州領導人參加了由州檢察長莉蒂夏·詹姆斯(Letitia James)召集的電話會議；有位會議參加者回顧說，「市長與州長之間的分歧讓我越來越沮喪」。不過，庫莫最終還是在4月20日發布了「居傢令」。
在應對新冠疫情中，美國聯邦政府與各州之間的對抗性政治，可謂俯拾皆是。例如，發生在特朗普總統與美國州長們——尤其是紐約州長庫莫之間的「口水仗」，即是二者之間對抗性政治的突出體現。
在2月和3月初，特朗普不僅始終將新冠病毒的威脅淡化到最低，而且與他自己的醫學專傢發生衝突，遑論調集聯邦政府的力量以應對疫情。結果，在聯邦政府沒有充分協助的情況下，州政府官員常常不得不提早做出決定。由此引發了二者之間的各種「口水戰」，包括新冠檢測問題、聯邦醫療資源配置和分配問題、聯邦政府資助各州資金問題、醫療資源進口協調問題、特朗普「羞辱」州長的言辭（例如特朗普希望州領導應感謝聯邦政府為其提供所要求的所有醫療設備，盡管他又補充說不是要感謝他自己，而是要感謝聯邦政府內努力抗擊新冠疫情的其他人）等等。
而最能夠體現美國聯邦政府與州政府之間對抗性政治特點的還是有關重啟美國經濟的爭議。對於由誰來決定重啟美國經濟，特朗普4月14日說，鑒於美國新增新冠病例已過峰值，他將公布重新開放經濟的指導意見，並認為自己在重新開放上有「絕對權力」。
州長們在「解封」問題上顯然與特朗普意見不同。他們認為，總統不能越權而強行宣布「解封」重啟經濟。如今，美國已有10個州簽署「反抗條約」，公開向白宮叫板。在紐約州帶領下，東海岸紐約、新澤西、馬薩諸塞、康涅狄格等七個州合作建立「多州委員會」（Multi State Council），規定七個州將相互協調，組成一個特別小組，研究重啟經濟和開放州管轄權的計劃；在西部，加利福尼亞州、華盛頓州和俄勒岡州也達成了「西部州條約」（Western States Pact），研究如何重新開放本州經濟，並控制未來的疫情。
面對這種情形，白宮在4月16日發布了題為「美國再開放」的指導綱要，為各州在新冠大流行期間分階段重新開放提出了一整套非強制執行標準。特朗普已從原有立場上後退。同一天，在與全美州長們通話討論恢復經濟計劃時，特朗普總統說：「你們要自己做主。」
美國對抗性政治惡化後果已嚴重「外溢」
美國對抗性政治的進一步惡化，帶來了嚴重的國內國際政治後果。
在美國國內，一個直接的政治後果是州政府對聯邦政府的信任危機。雖然無論是東部七州聯盟還是西部三州聯盟都不可能導致任何一個州的獨立，但不爭的事實是，白宮正在遭遇巨大的「信任危機」。各州與白宮之間的不信任、矛盾衝突越來越公開化，尤其是在那些民主黨占據優勢的州。
信任危機帶來必然的後果，是美國政府應對新冠疫情的國內治理能力不足。且不說各州自保導致應對疫情政策「分裂」，聯邦政府與州政府政令不一、齟齬不斷，使得像「居傢令」這樣的政策在實際執行中困難重重。從4月15日開始，全美各地的遊行活動一浪高過一浪，要求政府放鬆「居傢令」，盡快重啟經濟活動。而包括民主黨和共和黨人在內的多名州長則批評特朗普在推特上關於盡快「解禁」的呼籲。弗吉尼亞州州長拉爾夫•諾瑟姆更是直言：「現在不是抗議的時候，也不是產生分歧的時候，所有人必須團結起來，共度難關。」
在應對疫情期間，美國國內對抗性政治的國際化更是引人註目，這種對抗性政治已經嚴重「外溢」到了國際政治領域。對抗性政治在美國對外政策中的一個突出例子，是「甩鍋」中國。這種行為嚴重地惡化了中美關係，進而制約中美兩國聯合抗疫。
對抗性政治在美國對外政策中另一個突出例子，是「甩鍋」世界衛生組織。這種行為嚴重威脅到新冠疫情危機時期的國際公共衛生治理。4月14日，特朗普宣布對世界衛生組織暫停提供資金，將對世衛在應對新冠肺炎疫情期間的所謂「失職」進行問責。對此，包括除美國以外的七國集團（G7）成員國在內的眾多國傢都通過官方發言或採取行動，反對、批評，甚或譴責在這種關鍵時刻破壞全球抗疫努力的危險行為，將其斥之為「將飛行員扔出飛行中的飛機機艙」行為。
（王傳興，同濟大學政治與國際關係學院教授、同濟大學德國研究中心研究員）
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