大灣區新政之跨境資產轉讓

境內債權資產的對外轉讓指境內債權人將其持有的債權資產(從債權性質角度，可以分為銀行債權資產、非銀金融機構的債權資產和企業或個人之間的債權資產；並可進一步區分為不良類債權和正常類債權)轉讓給境外的投資人，由於資產的跨境轉讓涉及到外匯管理下的外債管理制度，一直以來受到嚴格的控制。就大灣區而言，國家外匯管理局廣東省分局、國家外匯管理局深圳市分局於2020年3月30日頒布了《關於外匯管理支持粵港澳大灣區和深圳先行示范區發展的通知》（「15號文」），明確指出，按照風險可控、審慎管理的原則，允許粵港澳大灣區內試點機構對外轉讓銀行不良貸款和銀行貿易融資，並配套了相應的操作指引。

15號文可以看成是對2017年《關於深圳市分局開展轄區內銀行不良資產跨境轉讓試點業務有關事項的通知》（及其2018年試點續期的批復）、2018年《深圳地區開展銀行不良資產跨境轉讓試點業務操作指引》（「34號文」）和2018年批準廣東金融資產交易中心開展不良資產跨境業務試點的進一步延伸。而2020年4月24日發布的《關於金融支持粵港澳大灣區建設的意見》（「大灣區新政」）進一步提出穩步擴大跨境資產轉讓業務試點，探索擴大跨境轉讓的資產品種，市場對此充滿期待。相較於15號文，大灣區新政的發文部門已經上升到人民銀行、銀保監會、證監會和國家外管局總部層面。新的跨境資產轉讓業務試點，究竟是否可以解決目前的債權資產跨境轉讓下的困境並帶來新的突破，我們不妨對此進行一些展望。

一、不良資產——擴大銀行特定類別不良資產的一級交易市場參與主體

如果大灣區新政允許中資銀行直接對外轉讓不良資產，需要從制度上突破銀行不良資產處置中存在的兩級交易市場問題。

中資銀行的不良資產轉讓一直以來被分為一級和二級交易市場。所謂一級交易市場，是根據《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》（「《批轉管理辦法》」）中的要求，中資金融機構（尤其是國有銀行）必須將不良資產批量轉讓給金融資產管理公司（包括全國性和地方的金融資產管理公司，「AMC」），形成一級交易市場；再由AMC向境內外投資人進行處置，形成銀行不良資產的二級交易市場。兩級交易市場形成的制度原因之一，是收購中資金融機構的不良資產從監管層面屬於持牌金融業務；除AMC外，其他機構不具備從中資金融機構處直接參與批量不良資產收購的資格。

隨著中國金融市場的進一步放開，境外的資產管理機構或者投資者（「境外投資者」）在政策層面已經可以通過在國內設立外資資產管理公司的方式投資於一級市場，但無法直接參與中資銀行不良資產一級市場競買交易。

但是，對於某些類別的境內不良資產，由於其特殊性的原因，期待大灣區新政能夠帶來制度上的突破。比如：

(1) 中資銀行按照商業貸款原則對外發放並形成的境外不良貸款（包括債務主體和擔保資產均在境外，或者借錢人和核心擔保資產在境外，但同時存在境內的擔保主體，「涉外不良資產」）：由於涉外不良資產所涉的主體與資產均位於境外，境外投資者相較於AMC將更有興趣與能力收購和管理涉外不良資產。如果大灣區新政能夠明確將涉外不良資產的一級交易市場參與主體直接擴大到境外投資者，通過15號文下區內銀行或者交易所的代理制度安排，推進區內、外中資銀行的涉外不良資產對外處置，不但可以有效加速目前涉外不良資產的剝離處置效率，而且長遠來看，對於中資銀行和AMC擴大國際性業務，形成跨境融資業務閉環，也具有良性推進作用。

(2) 中資銀行在境內發放的自營外匯貸款下形成的不良貸款（「境內外幣不良資產」）：在此類資產項下，貸款銀行最終很難從債務人處收到外匯資金，更大的可能是從債務人處回收人民幣資金後向外管局申請錯幣平帳。即便AMC有意收購銀行的境內外幣不良資產，在操作層面上，其直接支付外幣購買價款目前尚未明確納入境內外幣劃轉的允許類別內；如果採用人民幣支付，轉出銀行還面臨轉讓對價錯幣平帳的制度突破。我們注意到，目前政策已經允許銀行將特定種類的貿易類正常貸款對外跨境轉讓，考慮到絕大部分境內外幣不良資產是從貿易類正常貸款演變而來，同一類別貸款僅僅因為貸款風險分類不同，而對受讓主體做出區別對待，實無必要。

另外，我們也關註到監管部門目前正在向相幹機構下發《關於不良貸款轉讓試點工作的意見》以及《銀行不良貸款轉讓試點實施方案》（「不良資產新政」），允許銀行單戶轉讓對公不良貸款和批量個人不良貸款。但政策趨勢上，單戶對公轉讓的收購方依然被限定在AMC。如果大灣區新政不僅能夠擴大上述兩類不良資產直接向境外投資者轉讓的限制，而且不限制其戶數，將更加有利於上述兩類不良資產市場化處置，尤其符合涉外不良資產結構龐雜、涉及法域眾多的項目特點以及境外投資者普遍需要單戶購買的商業需求。

二、不良資產——擴大可對外轉讓不良資產的類別和機構

除了中資銀行和AMC外，若更多的境內金融機構能夠作為不良資產對外轉讓的參與方，大灣區新政將對市場起到更強的推進作用，比如信托公司以及實際隸屬於地方金融監管體系下的保理公司、融資租賃公司、擔保公司、小貸公司等。

《批轉管理辦法》將信托公司也納入規范的主體範圍內。與中資銀行的信貸資產屬於國有金融資產不同，信托公司在集合（單一）資金信托計劃下所形成的不良信托貸款，屬於信托財產，只要信托合同下的委托人或者受益人同意信托公司對外轉讓，就不宜對此予以限制。當然，將信托公司納入對外轉讓的參與主體，監管機關的態度至關重要。

相較於明確受限於《批轉管理辦法》規限的銀行和信托公司，實質監管權力在地方金融部門的保理公司、融資租賃公司、擔保公司和小貸公司等，政策突破難度理論上應當小於前述兩個主體。大灣區新政下能否放開、以及放開何等類別和地區的地方金融企業，相當程度上取決於大灣區內地方金融監管部門的態度。目前深圳市場上已經湧現保理公司和融租公司將其正常類的保理資產和融資租賃資產轉讓給境外投資者的操作，據此，我們判斷，前述兩類主體形成的不良資產對外轉讓，有較大可能予以放開。對於小貸公司形成的不良資產以及擔保公司在擔保業務過程中形成的債權資產能否通過大灣區新政轉讓出境，令人期待。

除了突破現有政策以外，需要監管層進一步考慮的實際問題是後續的外債規模。根據《關於外匯管理支持粵港澳大灣區和深圳先行示范區發展的通知》等文件，這一問題將通過宏觀審慎管理的方式解決。基於現有的類似制度，我們猜測監管將按照被允許對外轉讓不良資產的金融機構的業務數據和一定的宏觀審慎系數授予該等主體（或者整個地區）一定額度（非外債額度），並允許其在額度範圍內跨境轉讓不良資產。

三、不良資產-發改委外債額度備案

從不良資產的對外轉讓角度，除了外管局的外債管理外，還存在《國家發展改革委關於推進企業發行外債備案登記制管理改革的通知》（「2044號文」）的適用問題。

針對AMC的不良資產對外轉讓，外匯管理角度層面的問題已經很大程度上得到了改善。從《外債登記管理辦法》到《關於金融資產管理公司對外處置不良資產外匯管理有關問題的通知》，AMC在不良資產對外轉讓場景下的外匯收入以及後期清收匯出，都已經相當便利，而15號文通過設定代理機構的安排，進一步簡化了外匯手續。

然而，發改委有關外債額度的2044號文備案問題還未有突破。發改委頒布的《關於做好對外轉讓債權外債管理改革有關工作的通知》中明確規定，境內金融機構向境外投資者轉讓不良債權，形成境內企業對外負債的，應適用2044號文有關規定，並且要求境內金融機構在收到國家發展改革委出具的登記證明後，方可向外匯主管部門申請辦理外債登記及資金匯兌。

如果在大灣區新政下，需要將不良資產的對外轉讓主體擴大到AMC之外的其他金融機構，則須考慮如何與發改委2044號文所規定的備案要求進行適配。比如，是否可能採用國家發改委給深圳發改委單獨核批大灣區年度不良資產外債額度的方式予以解決，以方便大灣區新政下參與不良資產對外轉讓的境內主體辦理相應的備案手續。

四、正常資產——境內正常類債權資產的對外轉讓

如果境內正常類債權資產能夠成為大灣區新政下對外轉讓的資產類別，則從資本項目管理角度，將構成重大突破。

目前政策層面明確允許對外轉讓的境內正常類債權資產限定在貿易融資類銀行債權，深圳市場上也存在保理公司和融資租賃公司正常類資產的對外轉讓操作。

就貿易融資類銀行債權，深圳市外匯和跨境人民幣業務展業自律機制曾發布《跨境人民幣資產轉讓業務暫行管理要求》，允許境內銀行將其已承兌票據資產和人民幣福費廷資產在切實履行展業三原則的前提下向境外銀行轉讓。該自律機制作為中國人民銀行深圳市中心支行指導下的機制，一定程度上體現了人民銀行的態度。類似的，人民銀行上海總部指導上海市金融學會跨境金融服務專業委員會於今年3月制定了《臨港新片區境內貿易融資資產跨境轉讓業務操作指引（試行）》，初期允許轉讓國內信用證貿易結算基礎上的福費廷和風險參與，未來也將逐漸放開其他貿易融資資產類型。而對比這兩個文件，15號文僅規定了允許粵港澳大灣區內試點機構對外轉讓銀行貿易融資，未提及具體業務種類，是否可以理解為大灣區將一次性或在短期內放開所有種類的銀行貿易融資資產跨境轉讓？雖然我們並未在15號文的附件之一《境內信貸資產對外轉讓試點業務操作指引》中看到對於貿易融資類資產跨境轉讓的備案程序，和宏觀審慎管理標準的規定，具體規則的落地也尚需時日，但從15號文此等表述中，至少應該可以認為大灣區已將全面放開銀行貿易融資資產跨境轉讓提上日程。

對於其他正常類債權資產，我們理解，外債管理方式的變化給境內正常類債權資產的對外轉讓提供了想像空間。現行外債管理規定下境內機構外債額度已經統一管理，為經審計的淨資產的2.5倍，而且深圳地區的外債登記也已從逐筆登記變更為一次性額度登記。理論上說，只要對外轉讓的債權金額沒有超過境內借錢人的可用外債額度，可以嘗試適度放開。

如果大灣區新政適度開放正常類債權資產對外轉讓，可能會從以下幾個方面進行控制：

首先，為減少2044號文下的行政備案壓力，債權期限可能不超過1年。

其次，轉讓主體可能限定在地方金融企業層面，而且有可能按照外債管理制度下「提款幣種和還款幣種保持一致「的原則，僅允許境內借錢人以原有債務幣種向境外投資者進行還款。

第三，境內借錢人應該是採用一次性外債額度登記的機構，方便外管操作。

五、結語

無論大灣區新政對於跨境資產轉讓如何創新和突破，對於現行外債管理中不得舉借外債的主體，以及《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》中不允許中資金融機構進行對外處置的不良資產類別，能夠由大灣區新政放開的可能性不大；至於企業間形成的民間不良債權，則可能不會放開，依然將通過AMC收購的方式由AMC對外轉讓；而在機制設置方面，可能會將真實性審查和「三反」義務安置在AMC層面承擔。

銀行對公不良貸款單戶轉讓和個人不良貸款批量轉讓的限制在不良資產新政下已經開始破冰，大灣區新政下對於跨境資產對外轉讓的制度安排恰逢其時。也許在大灣區新政下，跨境資產對外轉讓的制度突破和創新會遠遠超過我們在本文的理解和猜想，這也是市場所期待的。