【重磅】央行發布金控監管新規 80多家金控平臺或受影響

經濟觀察網 記者 胡艷明金融控股公司監管辦法終於正式落地。

9月13日，中國人民銀行官網消息稱，央行日前印發了《金融控股公司監督管理試行辦法》（中國人民銀行令〔2020〕第4號，以下簡稱《金控辦法》），自2020年11月1日起施行。

自去年7月發布征求意見稿後，央行相幹負責人表示，2019年7月26日至8月24日，通過中國政府法制資訊網及人民銀行網站向社會公開征求關於《金控辦法》的意見，期間共收到反饋意見594條。

人民銀行對金融控股公司股東實施差異化要求、延長提交金融控股公司設立申請的時限、放寬金融控股公司法人層級要求、豁免新設金融控股公司成為金融機構股東的部分資質條件、提高對違規行為的罰款金額等要求進行採納。對於部分放松監管要求的意見未予採納。

此次《金控辦法》發布影響範圍大。自2002年，中信集團、光大集團和平安集團獲得國務院首批試點綜合金融控股集團的批準，成為我國金融控股企業發展的開端。據不完全統計，目前我國已有約80家金融控股公司和“準”金融控股平臺。

一般看來，金融控股公司大致分為金融控股平臺、銀行控股公司、地方金控平臺和產業金融控股平臺等四類。另外，也有按照性質劃分為央企金控、地方金控和民營金控（含互聯網金控）的方式。

2018年5月，監管部門曾選擇招商局集團、上海國際集團、北京金控公司、螞蟻金服和蘇寧集團5家企業開展模擬監管試點。

對於《金控辦法》的發布，作為試點之一的北京金控黨委書記、董事長范文仲對記者表示，北京金控集團作為試點機構之一，在人民銀行的指導下，規范公司治理，構建了全面風險管理體系，並積極參與對《金控辦法》的征求意見，根據實際情況反饋修改建議。人民銀行根據試點情況，對辦法進行了修改完善，提高了針對性和可操作性。

范文仲認為，對非金融企業集團而言，從短期來看，一些與《金控辦法》監管要求有一定差距的企業，需要根據辦法要求進行調整，將金融業與實體產業分離，壓縮股權層級，規范公司治理和並表管理。個別通過違法違規手段快速擴張的金融控股集團，將通過嚴格監管糾正其行為。從長期來看，《金控辦法》的實施有利於建立一個規范的市場環境，促進金控公司規范運營、良性發展。

準入規范已明確

根據中國人民銀行的工作計劃，推出《金融控股公司監督管理試行辦法》的正式稿以及與之相配套的監管細則將是2020年重要的工作之一。

在在2019年7月，中國人民銀行會同相幹部門草擬《金融控股公司監督管理試行辦法（征求意見稿）》（下稱征求意見稿），開始向社會公開征求意見。

正式稿可能將在2020年推出，市場在等待落地的時間。

在9月2日舉行的國務院常務會議上，已通過《關於實施金融控股公司準入管理的決定》（以下簡稱“《決定》”），明確非金融企業、自然人等控股或實際控制兩個或兩個以上不同類型金融機構，並且控股或實際控制的金融機構總資產規模符合要求的，應申請設立金融控股公司。

就此，金融控股公司準入規則明確。在征求意見稿發布時，央行曾表示，將市場準入作為防控風險的第一道門檻，符合一定條件的、非金融企業投資金融機構形成的金融控股公司，由人民銀行實施監管。其中涉及的行政許可事項，將依法由國務院作出決定。

在分析人士看來，《決定》的通過意味著金融控股集團的監管辦法可能將很快落地。“實行金融控股公司準入管理是要國務院決定的，之後央行再發具體的金融控股公司監督管理試行辦法，大概是這樣的流程，這也說明監督管理試行辦法快落地了。”招聯金融首席研究員董希淼分析。

9月12日下午，國務院印發《關於實施金融控股公司準入管理的決定》。《決定》要求，金融控股公司變更名稱、住所、註冊資本、持有5%以上股權的股東、實際控制人，修改公司章程，投資控股其他金融機構，增加或者減少對所控股金融機構的出資或者持股比例導致控制權變更或者喪失，分立、合併、解散或者破產，應當向中國人民銀行提出申請。

《決定》明確，已具有應當申請設立金融控股公司情形的，應當自《決定》施行之日起12個月內向中國人民銀行申請設立金融控股公司。

《決定》提出，中國人民銀行根據《決定》制定設立金融控股公司條件、程序的實施細則，並組織實施監督管理，可以採取相幹審慎性監督管理措施。

央行相幹負責人表示，2020年9月13日，國務院發布了《關於實施金融控股公司準入管理的決定》（國發〔2020〕12號，以下簡稱《準入決定》），授權人民銀行對金融控股公司開展市場準入管理並組織實施監管。人民銀行會同相幹部門廣泛聽取各方意見，制定形成了《金控辦法》。

影響80多家金融控股公司及平臺

根據《金控辦法》，金融控股公司是指依法設立，控股或實際控制兩個或兩個以上不同類型金融機構，自身僅開展股權投資管理、不直接從事商業性經營活動的有限責任公司或股份有限公司。

如果實際控制以下六類中的兩類金融機構，那就將按照金融控股公司後續將陸續出臺的一系列監管標準執行，即商業銀行（不含村鎮銀行）、金融租賃公司；信托公司；金融資產管理公司；證券公司、公募基金管理公司、期貨公司；人身保險公司、財產保險公司、再保險公司、保險資產管理公司；國務院金融管理部門認定的其他機構。

《金控辦法》將符合以下情形的金融控股公司納入監管：一是控股股東、實際控制人為境內非金融企業、自然人以及經認可的法人；二是實質控制兩類或兩類以上金融機構；三是實質控制的金融機構的總資產或受托管理資產達到一定例模，或者按照宏觀審慎監管要求需要設立金融控股公司。對於金融機構跨業投資控股形成的金融集團，參照《金控辦法》確定監管政策標準，具體規則另行制定。

據《中國金融監管報告(2019)》不完全統計，截至2018年12月末，我國已有約80家金融控股公司和“準”金融控股平臺。

根據《金控辦法》的要求，設立金融控股公司，應當經中國人民銀行批準，依照金融機構管理。

中國人民銀行批準後，應當頒發金融控股公司許可證，並由金融控股公司憑該許可證向市場監督管理部門辦理登記，領取營業執照。未經中國人民銀行批準，不得註冊登記為金融控股公司。

金融控股公司名稱應包含“金融控股”字樣，未取得金融控股公司許可證的，不得從事本辦法第六條所規定的金融控股公司業務，不得在名稱中使用“金融控股”、“金融集團”等字樣。

對於近些年國內已形成的金融控股公司的分類，中國社會科學院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤認為，主要可分為兩類：一類是金融機構在做好主營業務的同時，拓展至其他行業所形成的金融控股公司，包括銀行類金融控股公司和非銀行類金融控股公司。

另一類是非金融企業投資控股兩種或兩種以上類型的金融機構，具體包括大型央企國企類、地方政府主導類、民營系和互聯網金融集團等四種金融控股公司。

國金證券固收團隊則認為，根據金融控股公司的類型來分，我國金融控股公司大致可以分為央企金控、地方金控和民營金控（含互聯網金控）三大類。

“央企綜合金融控股集團以傳統的中信集團和光大集團為代表，其基本都具有全金融牌照，業務綜合，市場地位高。”國金證券固收團隊指出，央企金控是我國最早出現的金融控股公司形式，其主要依靠央企充足的資本、較高的地位等優勢，較早獲取各類金融牌照，控股金融企業，掌握核心金融資源。按主營業務劃分，央企金控又可分為綜合金融控股集團和央企產業系金融控股集團。

地方金控自2005年開始興起，與央企金融控股公司不同，地方金控多由地方政府推進設立。而民營金控是隨著金融業綜合化經營的發展和民營企業產融結合戰略布局的推進，民營資本通過投資、並購等方式大量參與金融機構，通過建立金融控股平臺增強集團公司實力，並實現產業轉型的目的。

從批準設立到監管試點

2002年，中信集團、光大集團和平安集團獲得國務院首批試點綜合金融控股集團的批準，成為我國金融控股企業發展的開端。

國泰君安固收分析師劉毅認為，金融控股公司的發展經歷了2002-2005的萌芽階段，起步階段（2005-2011），快速發展階段（2012-2017）以及監管加強階段（2017至今）。目前行業已經進入加強監管階段，行業的風險也開始逐步暴露。

對於金控集團暴露出的風險，央行發布的《中國金融穩定報告（2018）》就曾指出，一些非金融企業投資動機不純，通過虛假註資、杠桿資金和關聯交易，急劇向金融業擴張，同時控制了多個、多類金融機構，形成跨領域、跨業態、跨區域、跨國境經營的金融控股集團，風險不斷累積和暴露。

國家金融與發展實驗室副主任曾剛表示，在實踐中，金融控股公司雖能獲得規模經濟、範圍經濟、協同效應等好處，但也帶來了一系列問題，如關聯交易、內部利益、監管套利、脫虛向實等風險等。其中，金融控股公司下的子公司涉及多個金融行業，監管標準、監管方法不盡相同。出於資本回報最大化的目的，金融控股公司很可能利用這種差異進行監管套利，將資產和風險向監管尺度最寬鬆的機構轉移。

2018年5月以來，監管部門就選取了具有代表性的5家企業開展模擬監管試點，包括招商局集團、上海國際集團、北京金控公司、螞蟻金服和蘇寧集團。

“2017年7月第五次全國金融工作會議之後，我國金融業綜合經營和產融結合發展進入規范發展新階段。”董希淼對記者表示，在這樣的背景下，中國人民銀行選取了具有代表性的5家企業開展模擬監管試點，根據試點情況，在廣泛征求意見的基礎上，公布《金控辦法》。

在董希淼看來，《金控辦法》的公布和下一步實施，是加強監管和規范發展金融控股公司的重要一步，將有助於補齊監管短板、減少監管套利、防范金融風險，有助於更好地為實體經濟服務，具有里程碑式的意義。

對於《金控辦法》的發布，范文仲建議，一是設置合理的過渡期。《金控辦法》考慮了市場承受能力，設立了過渡期。在實施過程中，建議綜合考慮不同類型機構的情況，科學合理設置過渡期，引導存量企業有序調整、平穩實施。

二是堅持審慎原則。在《金控辦法》實施前期，在金控公司準入管理及優化金融布局方面堅持審慎原則，把握節奏，防止一哄而上、遍地開花。

三是加強政策支持。鼓勵地方政府以落實《金控辦法》為契機，對金融資源進行優化整合，提高服務實體經濟的能力。在此過程中，對承擔國有金融資本運營職能的平臺，以及為貫徹落實金控監管辦法新設的金控公司，可考慮對其投資金融機構控機構數量、持股比例等方面給予有針對性的安排，並科學把握金融監管政策中相幹限制性規定與《金控辦法》要求的機構控制力之間的合理平衡。

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