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2019年是大陸外匯管理改革暨國家外匯管理局成立40周年。40年來，外匯管理工作始終置身並服務黨和國家事業大局，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持對外開放基本國策，在促進貿易投資自由化便利化、高效集約配置外匯資源的同時，有效應對歷次國際金融危機衝擊。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強主管下，外匯管理部門積極服務開放型經濟新體制和「一帶一路」建設，在外匯管理持續開放和人民幣匯率市場化改革不斷推進背景下，成功抵禦跨境資本流動高強度風險衝擊，在複雜嚴峻的形勢下有效維護了國家經濟金融安全，與新時代全面開放新格局和國家治理體系治理能力現代化相適應的外匯管理體制機制在實踐中不斷完善。
堅持把外匯管理工作放到黨和人民事業大局中謀劃，積極為改革開放保駕護航
40年來，外匯管理部門始終堅持圍繞中心、服務大局，順應社會主義市場經濟改革方向和大陸開放型經濟發展趨勢，堅持把外匯管理工作放到黨和人民事業大局中謀劃，不斷創新，自我革命，注重與整體經濟金融改革配套銜接，在推動人民幣可兌換、維護外匯市場穩定、支持國家戰略發展和重點領域改革等方面取得了歷史性成就。
人民幣可兌換程度不斷提升，外匯管理助推大陸經濟對外開放和構建開放型經濟新體制，貿易投資自由化便利化水平不斷提高
1993年黨的十四屆三中全會首次提出要「逐步使人民幣成為可兌換的貨幣」以後，外匯管理部門穩步推進人民幣可兌換改革進程，人民幣可兌換程度不斷提高，為促進跨境貿易投資活動提供了便利的匯兌環境。黨的十八大以來，服務貿易強國建設，賦予自由貿易試驗區和自由貿易港更大的外匯管理改革自主權。
經常項目做到完全可兌換。實行經常項目可兌換是國際貨幣基金組織成員國的一項基本義務。改革開放早期，大陸接受《國際貨幣基金組織協定》第十四條款，對經常性支付採取一定的限制措施。1994年，大陸做到經常項目有條件可兌換，取消對中資企業貿易及與貿易有關的非貿易經營性用匯限制。1996年12月，大陸正式接受《國際貨幣基金組織協定》第八條款義務，做到人民幣經常項目可兌換，取消所有經常項目對外支付和轉移限制。2009年提出外匯管理理念和方式「五個轉變」後，2012～2013年對貨物、服務貿易外匯管理制度進行改革，取消貨物貿易逐筆核銷制度，取消服務貿易事前審批，貿易便利化程度大幅提升。
資本項目可兌換達到新高度。做到經常項目可兌換後，黨中央、國務院多次對資本項目可兌換改革提出明確要求。外匯管理部門考量促開放和防風險雙重目標，按照「先流入後流出、先長期後短期、先直接後間接、先機構後個人」思路，穩妥有序推進資本項目開放，資本項目可兌換程度持續提升。目前，直接投資項目已做到基本可兌換，外債管理從事前審批轉向宏觀審慎管理。跨境證券投資管道不斷拓展，滬港通、深港通分別於2014年和2016年開通以來，雙向累計交易額超14萬億元人民幣，2018年累計淨流入2254億元人民幣；債券通2017年開通以來，累計交易額近1萬億元人民幣，累計淨流入1715億元人民幣。
服務金融改革和國家對外戰略，充分發揮外匯資源在維護金融機構健康性和服務「一帶一路」等重大戰略中的積極作用
外匯儲備在大規模經營和服務國家戰略方面積累了豐富經驗。面對國際金融市場大幅波動和大規模外匯儲備經營挑戰，加強中長期戰略擺布，審慎優化貨幣和資產結構，保障安全、流動和保值增值，基本形成適應大規模外匯儲備和大陸國情的經營管理模式。新世紀以來，大陸逐漸擺脫外匯資源短缺狀態，外匯儲備規模自2006年以來穩居世界第一。
支持金融機構市場化改革。在大型商業銀行和開發性、政策性金融機構改革中，創造性運用外匯儲備充實金融機構資本金。2003年成立匯金公司並向中國銀行、中國建設銀行分別註資225億美元，2005年、2008年分別向中國工商銀行、中國農業銀行註資，2007年向國家開發銀行註資200億美元。2015年，外匯儲備分別對國家開發銀行、進出口銀行補充資本金480億美元、450億美元，儲備註資解決了大型商業銀行資本充足率不足的問題。經過一系列改革，大陸商業銀行逐步建立規範的公司治理結構，資產規模和盈利水平均位居全球前列，開發性、政策性金融機構改革進展順利，職能定位得到進一步明確。
服務走出去重大戰略和「一帶一路」建設。外匯儲備不斷拓展多元化運用，堅持商業化原則，為服務實體經濟走出去需要發揮了重要作用。2011年成立外匯儲備委托貸款辦公室，先後牽頭設立絲路基金、中拉產能基金和中非產能基金；註資中投國際、國新國際、開發銀行和進出口銀行；與國際金融公司、泛美開發銀行、非洲開發銀行等多邊開發機構開展聯合融資業務。當前，已形成了股債並舉、以股為主的投資體系，為「一帶一路」建設、國際產能合作等國家戰略提供長期穩定資金支持。截至2018年9月末，絲路基金等7家股權機構已累計決策222個項目，覆蓋66個國家和地區；與多邊開發機構的聯合融資業務通過股權和債權累計投資151個項目，覆蓋71個國家和地區。
為改革開放保駕護航，在對外開放進程中有效維護國家經濟金融安全，多次成功應對高強度外部風險衝擊
作為開放的大國經濟，維護經濟金融安全是保障國家安全的重要組成部分。40年來，外匯管理部門在開放的環境中適應開放，成功應對歷次國際金融危機風險衝擊，有效維護外匯市場穩定，守住了不發生系統性風險底線，為改革開放提供了安全環境。
成功抵禦亞洲金融危機衝擊。1997年亞洲金融危機爆發後，大陸出口大幅下滑，國際收支順差大幅縮小，維護人民幣匯率穩定面臨較大壓力。在堅持經常項目可兌換的同時，外匯管理部門加強真實性審核管理，與海關聯合開展進出口報關單聯網核查，有力遏制了企業利用假進口報關單騙匯逃匯行為。同時，嚴格資本項目管理，組織開展外匯大檢查，堅決打擊外匯黑市。這些措施及時規範了外匯收支秩序，顯著增強了市場信心，對人民幣匯率保持穩定發揮了重要作用。1998年至2005年間，中國政府堅守人民幣不貶值的鄭重承諾，避免了亞洲地區出現競爭性貶值，有力地維護了區域經濟金融環境穩定，贏得國際社會一致好評。
有效應對國際金融危機衝擊。2008年國際金融危機和發達經濟體量化寬鬆貨幣政策，對大陸外匯形勢產生巨大的衝擊，危機前後跨境資金流動短期內經歷劇烈調整。外匯管理部門密切跟蹤形勢變化，強化跨境資金流動監測預警，迅速啟動危機應對。針對危機初期的跨境資金流出壓力，出台了提高企業預收和延付貨款基礎比例、適度調增短期外債餘額指標等一系列支持企業的外匯政策；針對此後發達國家實行量化寬鬆帶來的跨境資金大量淨流入，啟動應對異常資金流入預案，加強了銀行結售匯頭寸、外商直接投資、境外上市、返程投資等外匯業務管理措施。在加強對跨境資金流出入均衡管理的同時，注意加強外匯儲備經營管理，嚴格控制各類投資產品發行主體和交易對手違約風險，做好流動性安排。這些措施保證了外匯儲備總體安全，維護了國際收支平衡和國家經濟金融安全，大陸在全球經濟中的影響力逆勢上升。
成功應對外匯市場多次高強度風險衝擊。2015年底至2017年初，受國內外多重因素綜合作用影響，大陸外匯市場幾度出現了較嚴重的「跨境資本大規模流出—外匯儲備持續下降—人民幣貶值壓力增大」負向螺旋，外匯市場形勢異常嚴峻複雜。外匯管理部門會同相關部門，按照黨中央、國務院決策部署，積極採取一系列穩定外匯市場的綜合性措施：推進人民幣匯率形成機制市場化改革，增強匯率彈性；完善跨境資本流動的宏觀審慎管理框架，逆周期調節跨境資本流動；強化微觀市場監管，嚴厲打擊外匯違法違規活動；推動金融市場開放，擴大外匯資金流入。在境內外多種因素共同作用下，這些措施使我們成功穩定了外匯市場，避免了可能發生的高強度外匯市場危機，守住了不發生系統性金融風險的底線。2018年以來，經濟運行穩中有變，外部環境發生明顯變化，外匯市場出現邊際變化。外匯管理部門深入總結近年來成功應對外匯市場高強度風險衝擊的實戰經驗，多措並舉打好防范化解重大風險攻堅戰，在複雜嚴峻的形勢下又一次維護了外匯市場穩定和國家經濟金融安全。
牢牢把握中國特色社會主義市場經濟改革方向，市場在外匯資源配置中的決定性作用不斷增強
40年來，隨著中國特色社會主義市場經濟的發展，大陸外匯市場資源配置方式發生了深刻變化。外匯管理部門按照黨中央、國務院的統一部署，牢牢把握中國特色社會主義市場經濟改革方向，不斷完善人民幣匯率形成機制改革，理順外匯市場供求關係，深化外匯市場建設，完善匯率市場化微觀基礎，不斷增強市場在外匯資源配置中的作用，外匯資源配置效率不斷提高，對促進大陸經濟對內對外均衡發展和轉型升級發揮了積極作用。
人民幣匯率市場化程度不斷提升
匯率作為市場經濟條件下重要的價格機制和杠桿，完善匯率形成機制，有利於理順宏觀價格信號，提高外匯資源配置效率。隨著大陸從計劃經濟轉向市場經濟、封閉經濟轉向開放經濟，人民幣匯率制度經歷了從官定匯率到市場決定、從固定匯率到有管理浮動匯率的重大演變。
從官定匯率到市場決定，人民幣匯率形成機制市場化改革邁出重大步伐。計劃經濟體制下，大陸對外匯資源進行計劃配給，匯率由官方決定。1979年，為配合外貿體制改革和鼓勵企業出口創匯，大陸開始實行外匯留成制度，在外匯由國家集中管理、統一平衡的基礎上，按照一定比例給予出口企業購買外匯的額度，允許企業通過外匯調劑市場轉讓多餘的外匯，由此逐步形成了官方匯率和市場匯率並存的雙重匯率制度。這種雙重匯率制度安排使市場機制開始在外匯資源配置中發揮作用，極大地調動了企業出口創匯的積極性，一定程度上緩解了外匯資源短缺的狀態。1993年黨的十四屆三中全會對外匯管理體制改革提出了明確要求。1994年初大陸宣布實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度，取消了外匯留成制度，建立了全國統一的外匯市場，成立了中國外匯交易中心，全國外匯交易通過銀行結售匯體系納入銀行間外匯市場，官方匯率和外匯調劑市場匯率並軌，人民幣匯率形成機制在市場化改革方向上邁出了重大步伐。
從盯住美元走向有管理浮動，市場在外匯資源配置中的決定性作用不斷加強。1994年人民幣匯率形成機制改革後，受制於亞洲金融危機等外部衝擊，人民幣匯率並沒有真正浮動起來，在相當長時間內處於盯住美元的狀態。新世紀以來，隨著國內外經濟環境改善，完善人民幣匯率形成機制的時機日趨成熟。2005年匯率市場化改革實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度，人民幣匯率不再盯住單一美元。此後，按照主動性、可控性、漸進性原則，結合內外部環境變化，一直不斷完善匯率形成機制。2015年，改進了人民幣對美元匯率中間價報價機制，強調人民幣對美元匯率中間價報價要參考上日收盤匯率，以反映市場供求變化。2016年明確了「收盤匯率+一籃子貨幣匯率變化」的人民幣對美元匯率中間價形成機制，統籌兼顧了市場供求、保持對一籃子貨幣基本穩定和穩定市場預期三者之間的關係，提高了匯率機制的規則性、透明度和市場化水平。2017年在人民幣對美元匯率中間價報價模型中引入了「逆周期因子」，並根據形勢發展需要，於2018年1月和8月分別取消和重啟了「逆周期因子」。宏觀審慎因素的引入有利於通過市場化方式逆周期調節對沖外匯市場超調和順周期波動，在市場化改革進程中維護外匯市場穩定。
不斷擴大人民幣浮動區間，人民幣匯率彈性不斷增強。從1994年開始，銀行間即期外匯市場人民幣對美元交易價浮動幅度為0.3%。經過2007年、2012年和2014年的逐步調整，目前銀行間即期外匯市場人民幣對美元交易價的日浮動幅度已擴大至中間價的2%，人民幣對其他不同貨幣匯率的波幅已擴大到3%～10%。取消了銀行對客戶掛牌匯率限制，銀行可基於市場需求和定價能力對客戶自主掛牌人民幣對其他貨幣匯價，現匯、現鈔掛牌買賣價沒有限制。隨著人民幣匯率浮動區間逐步擴大，匯率彈性不斷增加，匯率在外匯市場供求中的「自動穩定器」功能更好地發揮，外匯市場資源配置效率進一步提高。
構建統一開放、競爭有序的多層次外匯市場
外匯市場是大陸金融要素市場的重要組成部分，高效運行的外匯市場能夠有效傳遞匯率信號，促進外匯資源優化配置，為市場主體提供豐富的避險工具，有利於形成合理、均衡的匯率水平。從1994年大陸建立統一外匯市場以來，大陸外匯市場從無到有、從小到大、從境內到全球，逐漸形成了開放包容性、功能完善的多層次外匯市場體系。
外匯市場參與主體多元化。從1994年外匯市場成立以來，經過20餘年的發展，銀行間外匯市場已形成境內外各類機構並存、以境內銀行為主的格局，參與機構總計673家，其中非銀行金融機構（企業集團財務公司）84家、非金融企業2家、境外金融機構93家。對外開放方面，境外央行類機構、人民幣購售業務境外參加行、境外人民幣業務清算行三類境外機構可參與銀行間外匯市場；銀行間債券市場境外機構投資者可參與境內外匯衍生品市場。對內開放方面，簡化市場準入，支持非銀行金融機構（證券公司、基金公司、企業集團財務公司等）進入外匯市場。
外匯市場交易產品不斷豐富。外匯管理部門大力推進外匯市場建設，不斷豐富外匯市場交易產品，更好地滿足市場主體日益多樣化的外匯需求。銀行間市場的可交易貨幣從最初的美元、港元、日元3種貨幣，逐步擴展至人民幣對美元、歐元、日元、港幣、泰銖等27種全球主要貨幣，能夠滿足絕大部分的外幣交易需求。銀行對客戶市場的掛牌貨幣也從最初的美元、港元、日元3種貨幣，逐步增加到超過30種。外匯市場交易品種日益豐富，從早期僅有即期產品，逐步擴展至即期、遠期、外匯掉期、貨幣掉期和期權等，基本滿足了市場主體管控匯率風險的交易需求。
外匯市場基礎設施不斷完善。經過多年的發展，大陸逐步建立了健全高效的外匯市場交易和清算體系，能夠滿足不同主體在不同市場不同產品上的多樣化需求，為培育外匯市場價格形成和傳導機制夯實了基礎。銀行間外匯市場從早期的集中競價、撮合交易和集中清算模式，逐步發展為具有電子雙邊詢價、雙邊授信下集中撮合、做市商制度和聲訊經紀等多樣化交易方式，集中清算、集中淨額清算、中央對手清算業務等多樣化清算方式，銀行間外匯市場交易清算體系已達到國際先進水平。
堅定不移深化外匯管理改革，建立健全跨境資本流動「宏觀審慎+微觀監管」兩位一體管理框架，在構建全面開放新格局進程中不斷提高開放經濟宏觀管理能力
堅定不移深化外匯管理改革，建立健全跨境資本流動「宏觀審慎+微觀監管」兩位一體管理框架，在構建全面開放新格局進程中不斷提高開放經濟宏觀管理能力
黨的十九大明確指出，中國特色社會主義進入了新時代，這是大陸發展新的歷史方位。站在新的歷史起點上，外匯管理部門將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，樹牢「四個自信」，堅定「四個意識」，堅決做到「兩個維護」，堅持穩中求進工作總基調，服務供給側結構性改革和高質量發展，做好各項工作。
實行更高水平的貿易投資自由化便利化政策，不斷提高服務國家重大戰略和供給側結構性改革水平
激發貿易新活力。堅持經常項目可兌換原則，依法保障真實合規的經常項目國際支付與轉移。支持跨境電子商務、市場採購貿易、外貿綜合服務等貿易新業態新模式，培育外貿新動能。賦予自由貿易試驗區和自由貿易港更大改革自主權，積極支持在相關區域開展外匯管理改革的先行先試，打造改革開放新高地。開展貨物貿易外匯收支便利化試點，支持審慎合規的銀行為信用優良企業辦理貿易收支時實施更加便利的措施。
引進來和走出去並重。以供給側結構性改革為主線，積極支持國內有能力、有條件的企業開展真實合規的對外投資，做到與投資目的國互利共贏、共同發展。優化外商來華直接投資金融服務，營造穩定公平透明、法治化、可預期的營商環境，吸引高質量外商來華直接投資。擴大服務業雙向開放，全面實行準入前國民待遇加負面清單的管理制度，放寬外匯領域的市場準入，讓內外資企業在中國市場中公平競爭。
促進「一帶一路」建設經貿暢通和資金融通。堅持擴大開放，不斷推動共建人類命運共同體。統籌國內國際兩個大局，實行積極主動的開放政策，推動形成全方位、多層次、寬領域的全面開放新格局。以共建「一帶一路」為重點，支持中國與「一帶一路」沿線國家積極發展互利共贏的經貿夥伴關係，打造國際合作新平台，為世界共同發展增添新動力。拓展外匯儲備多元化運用方式，堅持共商共建共享原則，按照「依法合規、有償使用、提高效益、有效監管」的方針，為「一帶一路」建設提供可持續的資金支持。
堅定社會主義市場化經濟改革目標，不斷強化市場在外匯資源配置中的決定性作用
深化外匯管理重點領域改革，進一步增強市場在外匯資源配置中的決定性作用，理順匯率價格信號，為市場主體更好利用兩個市場、兩種資源創造更好的條件。
穩妥有序做到人民幣資本項目開放。作為開放型經濟的重要內容，資本項目開放要堅持服務國家經濟發展和對外開放戰略的宗旨。應當與經濟發展階段、金融市場狀況、金融穩定性等相適應，把握好改革方向、節奏和重點，漸進有序推進。抓住重點領域和關鍵環節推進改革，重點是推動少數不可兌換項目的開放，堅持交易環節和匯兌環節聯動，提高可兌換項目的便利化程度，提高交易環節對外開放程度。
推動金融市場更高層次開放。推動資本項目可兌換和推進資本市場雙向開放互為一體，下一步將按照「成熟一項、推出一項」的思路逐步擴大開放。推動金融市場雙向開放，改革完善合格機構投資者（QFII、RQFII、QDII、RQDII等）外匯管理制度，債券市場便利並規範境外機構境內發行債券及貨幣市場工具（熊貓債），衍生品市場支持擴大境內商品期貨市場對外開放。逐步擴大互聯互通的覆蓋範圍，完善債券通，推動滬倫通落地，繼續擴大基金互認產品範圍。支持國內金融機構參與國際金融市場，研究允許中資機構參與離岸人民幣市場、證券期貨機構開展跨境業務、擴大證券公司結售匯試點等開放措施。規範外資參與上市公司外匯管理，研究允許境內上市公司外資股東直接參與上市公司配售、增發業務，推動實施外籍員工直接參與境內上市公司股權激勵計劃。
建立健全開放的、有競爭力的外匯市場。圍繞人民幣匯率市場化改革和人民幣國際化進程兩條主線，進一步提升外匯市場的深度、廣度和活躍度。完善以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度，增強匯率彈性，提高外匯市場資源配置效率。明確外匯交易實需原則內涵，審慎放開非實需交易。擴大市場參與主體，支持非銀行金融機構和企業有序進入銀行間外匯市場，支持境外機構在境內資本市場投融資項下匯率風險管理。豐富外匯交易工具，完善外匯市場套期保值功能與產品體系。優化基礎設施，建立包容、競爭和有效監管的交易清算平台。加強市場主體風險教育，引導企業樹立「財務中性」的理念，減少押註單邊升貶值的行為。
建立健全跨境資本流動「宏觀審慎+微觀監管」兩位一體管理框架，不斷增強開放經濟金融管理能力
黨的十九大要求推動形成全面開放新格局，同時將防范化解重大風險列為三大攻堅戰之首。隨著大陸高水平開放對資本項目可兌換要求不斷提高，大陸傳統以合規監管為主的外匯管理方式，已不能適應開放形勢發展需要，急需在總結2015年以來防控跨境資本流動風險衝擊經驗基礎上，引入宏觀審慎管理的視角和機制，加快建立並不斷完善跨境資本流動「宏觀審慎+微觀監管」兩位一體管理框架，這是落實「在開放的環境中適應開放，在開放的環境中贏得發展」要求的必然選擇。
宏觀審慎和微觀監管兩位一體。宏觀審慎從維護金融外匯形勢穩定大局出發，逆周期市場化調節跨境資本流動和外匯市場順周期波動，防止跨境資本流動衝擊導致系統性金融風險。微觀監管堅持功能監管理念，依法依規維護外匯市場秩序，嚴厲打擊跨境套利和違法違規行為，並保持監管政策和執行標準的跨周期穩定性、一致性和可預測性。宏觀審慎和微觀監管的「兩位」，在於二者理念視角截然不同，從目標看彼此分工明確；宏觀審慎和微觀監管的「一體」，在於二者互相依存、互為補充，彼此一致的實施主體足以確保目標手段協調一致。宏觀審慎管理的引入，為人民幣可兌換改革不「翻燒餅」以及微觀監管保持跨周期穩定性、一致性和可預測性創造了條件。
加快構建跨境資本流動宏觀審慎管理體系。豐富針對企業、個人和銀行等各類交易主體的全覆蓋宏觀審慎管理政策工具箱，密切本外幣政策協調配合，綜合運用風險準備金、類托賓稅、全口徑跨境融資宏觀審慎等政策工具。建立和完善跨境資本流動宏觀審慎管理的監測、預警和響應機制。建立健全包括企業、銀行在內的系統重要性跨境投融資機構外匯監管制度，從維護全局穩定角度加強對企業跨境投融資行為監測監管力度，研究銀行外匯業務微觀合規與宏觀審慎評估框架（MC&MPA），通過對宏觀風險和業務合規性評估，強化跨境資本流動失衡情況下的調節作用。
充實完善外匯市場微觀監管機制。一是加強行為監管。強調真實性、合法性、合規性，構建基於國際慣例的反洗錢、反恐怖融資、反逃稅新機制，打擊操縱市場、誤導和欺詐投資者行為，創造公平、公正、透明、有效的外匯市場環境。完善外匯批發市場監管指引，建立外匯批發市場監管體系。二是嚴厲打擊外匯領域違法違規行為。推進外匯市場行政執法改革，堅持違法必究。依據國家法律法規，打擊虛假欺騙性交易行為、地下錢莊等外匯領域違法違規活動、借助貿易投資管道的洗錢行為、構造交易套利行為等。重點檢查銀行等金融機構，嚴查實質性違規、違法構造交易套利行為。深化跨部門聯合監管，加大與反洗錢、公安等部門監管合作。
作者：潘功勝（作者為中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長）
編輯：王佳、吳粵
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