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2018年11月27日，中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會聯合印發《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。業內人士指出，系統重要性金融機構的提出，體現了大陸金融監管思路趨於成熟，但在完善系統重要性金融機構的監管體系方面，仍有不少問題待解決。 市場化發展成共識 《指導意見》指出，系統重要性金融機構在金融體系中居於重要地位，其經營和風險狀況直接關係到大陸金融體系整體穩健性以及服務實體經濟的能力。因此，大陸要完善系統重要性金融機構監管框架，建立系統重要性金融機構的識別、監管和處置機制，以防范系統性風險，維護金融體系穩健運行。 就完善系統重要性金融機構監管的途徑，《指導意見》明確提出，可通過建立系統重要性金融機構特別處置機制的方式來做到。 中國人民銀行有關負責人就《指導意見》答記者問時表示，建立系統重要性金融機構的特別處置機制的目的是為了確保系統重要性金融機構經營失敗時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關鍵業務和服務不中斷，是妥善解決「大而不能倒」問題的關鍵。 「對問題銀行的處置，以往大陸主要採取行政主導且多以不公開的方式進行，但從有限的案例看，這樣做成本較高。」武漢大學中國邊界與海洋研究院博士於品顯在接受《上海金融報》記者採訪時表示，「例如，財政部1998年向四大國有商業銀行註資2700億元人民幣以補充資本金。同年，海南發展銀行關閉時，央行提供了40億元的再貸款。2003年12月，政府動用450億美元外匯儲備，通過中央匯金公司向中國銀行、中國建設銀行註資以解決不良資產處置，更被視作自改革開放以來最昂貴的一次‘改革行動’。」 不過，於品顯也坦言，由於金融業是國民經濟的命脈，加之金融機構發生問題較難區分是體制、政策還是其自身原因造成，因此，以往傾向以政府救助方式化解金融危機情有可原。「然而，在大陸財政收入增長速度放緩以及由軟預算約束向硬預算約束轉變的背景下，如此高昂的處置成本難以為繼。因此，適時建立與完善系統重要性金融機構處置制度，讓投資者和債權人承擔一定的風險，而不是讓國家承擔所有風險，既有利於減輕財政負擔，又可以加強利益相關方對該類金融機構的監督，培育良好的市場環境，一舉兩得。」 事實上，在對問題銀行的處置制度建設方面，大陸近年來已邁出重要步伐。2011年4月，原銀監會頒布《關於中國銀行業實施新監管標準的指導意見》，要求系統重要性銀行提升自救能力，發行自救債券；並對系統重要性銀行恢復和處置計劃、危機管理計劃等自我保護措施提出指導意見。2012年6月，「中國版」巴塞爾協議III（即《商業銀行資本管理辦法》）正式出台，全面提高了金融機構的資本監管要求，顯著提升了金融機構的附加損失吸收能力。2013年以來，在多家大型商業銀行歷經試驗性實踐安排後，原銀監會2014年1月8日發布《商業銀行全球系統重要性評估指標披露指引》，這一方面是對金融穩定理事會要求各成員國出台本國系統重要性金融機構（SIFIs）信息披露法規的回應，另一方面也為大陸確立SIFIs識別標準提供了初步依據。2016年原銀監會發布《關於民營銀行監管的指導意見》，將把制定恢復和處置計劃作為民營銀行申辦的一項基本條件。 於品顯認為，《指導意見》提出建立特別處置機制，意味著大陸在金融機構處置制度建設方面已形成共識，正式提出用市場化的手段化解金融風險，「此舉有助於加強金融機構市場風險約束、減輕道德風險、減少財政資金對問題金融機構的支持，進而增強大陸金融業的核心競爭力。」 三大困境仍待解 早在2008年國際金融危機後，有關國際組織和主要經濟體（美國、歐盟、英國等）已就系統重要性金融機構監管建立了相關制度安排。那麼，相對處於後發位置的中國，對系統重要性金融機構的處置機制建設還面臨哪些問題？這些問題又如何解決？ 中國社科院信息情報研究院助理研究員徐超告訴《上海金融報》記者，當前大陸對系統重要性金融機構處置機制的建設還面臨三個困境。「一是缺乏系統性的規劃和頂層設計。雖然多部法律法規零星對相關問題作了規定，但多為原則性規定，可操作性不強，且銜接和配套措施缺乏。如《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》賦予監管機構接管權力，銀行監管機構接管後可能會採取一定的措施，以限制銀行的管理決策權，控制銀行的商業經營活動或者禁止某些交易的發生，其中，對銀行所有人權利影響最大的處置措施，包括將銀行管理控制權和銀行資產控制權轉移給銀行監管機構、有管轄權的法院或存款保險機構任命的官員接管。但這與其他法律法規存在衝突的地方，大陸《公司法》第37條把‘對公司合併、分立、解散、清算或者變更公司形式作出決議’的權利賦予了股東大會，第121條規定上市公司出售重大資產必須經股東大會作出決議並經出席會議的股東所持表決權的三分之二以上通過。因此，為避免法律衝突和大量的行政訴訟、民事訴訟產生，大陸需要做好頂層設計，賦予監管機構或者處置機構適當的處置權。」 其次，大陸法律和制度設計缺乏自救運行的一些基本要素。「自救工具運行所需前提條件，在大陸的法律制度中尚不完善或完全空白。例如，在銀行破產前，對其相關債務進行核銷，不符合《物權法》的規定。再如，由於中央政府持有國有商業銀行多數股權，地方政府持有股份制銀行和地方性金融機構多數股權。一旦對這些銀行適用自救這一處置工具，不可避免地牽涉到非常敏感的國有資產問題，稍有不慎，就會面臨國有資產流失的質疑。」徐超表示。 第三，處置的資金來源問題尚不明確。「啟動處置程序需要運用‘購買與承受交易’、發行自救債等工具，不可避免地要耗費一些甚至巨額資金。《存款保險條例》規定，存款保險主要目的是‘防范金融風險’和‘維護金融穩定’，這與處置的目的吻合。但也要注意，盡管上述條例第十一條第三款用兜底條款提供了一種可能把存款保險運用於處置的情況，但該條例沒有明確規定存款保險基金可以用在金融機構處置方面。因此，關於存款保險是否可以投入以及用何種方式投入到金融機構處置中，還需要解決一系列法律問題。」 延伸閱讀系統重要性金融機構如何評估？ 根據《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》透露的信息，國內系統重要性金融機構（D-SIFI）的參評中，銀行業、證券業和保險業參評機構數量分別不少於30家、10家和10家，但央行並未披露是否或者何時公布D-SIFI的名單。同時，《指導意見》明確，對參評機構範圍規定了資產占比和機構數量兩套可選標準；一級評估指標包括機構規模、關聯度、複雜性、可替代性、資產變現等。在評估過程中，銀保監會、證監會負責製作數據模板，進行數據收集，計算參評機構系統重要性得分，向金融委辦公室報送系統重要性金融機構初始名單。人民銀行、銀保監會、證監會可根據其他定量或定性輔助信息，提出將系統重要性得分低於閾值的金融機構加入系統重要性金融機構名單的監管判斷建議，與初始名單一並提交金融委辦公室。系統重要性金融機構名單經金融委確定後，由人民銀行和相關監管部門聯合發布。金融委每三年對上述評估流程和方法進行審議並進行必要調整與完善。 標普全球市場財智的一項分析指出，根據中國央行對國內系統重要性金融機構提出的最新監督提議，中國資產規模最大的30家銀行當中至少有4家可能需要籌集新增資本。 據悉，中國監管部門上一次編制D-SIFI名單是在2012年，根據國際慣例通過資產規模、複雜性和流動性等因素將借貸者進行分類。（戚奇明）