26年了，終要跟發審委說再見！

（原標題：再見，發審委）

記者 |滿樂

施行26年的發行審核委員會制度將揮別國內資本市場。

12月28日，《證券法》新修訂案獲十三屆全國人大常委會十五次會議審議通過，修訂後的證券法明年3月1日施行。新修訂案中最能引起資本市場熱議的莫過於，分步實施註冊制下對發行審核委員會制度的取消。

《證券法》新修訂案中規定，在國務院證券監督管理機構依照法定條件負責證券發行申請註冊的基礎上，取消發行審核委員會制度，明確按國務院和國務院證券監督管理機構的規定，證券交易所等可以審核公開發行證券申請，並授權國務院規定證券公開發行註冊的具體辦法。

這一修改也意味著，「把控」國內A股上市發行26年之久的發審委將退出歷史舞台。

「相較前三次修訂，證券法第四次修訂的力度、深度和廣度都是比較大的，尤其是在註冊制相關的內容上。其中，發行審核委員會制度的取消更將為市場業態帶來巨變。」北京某大型券商投行人士向界面新聞表示，在註冊制即將分步全面實施的當下，取消發審委制度，將權力下放到交易所也在意料之中。

此前發布的《證券法》修訂報告也指出，目前科創板註冊制改革主要制度安排基本經受住了市場檢驗，在證券法修訂草案中確立證券發行註冊制已經有了實踐基礎。因而建議按照全面推行註冊制的基本定位規定證券發行制度，不再規定核準制。

發審委往事

1993年，在滬深交易所相繼成立之後3年，中國的證券市場終於建立了全國統一的證券發行審核制度，首屆發審委也隨之應運而生。值得一提的是，創立之初的發審委，其成員名單是嚴格保密的。後經改革才將審核人員名單對社會公布，增加其市場透明度。

證券市場的發行制度必然與其所處的歷史背景密不可分。1993年，大陸證券市場初仍處於計劃經濟向市場經濟過渡的特定歷史時期，發行人、中介機構和投資者均不成熟，市場功能無法有效發揮。也正是在這樣的背景下，發行審核委員會制度走過了7年帶有明顯計劃經濟特點、行政主導的審批制階段。

審批制階段又具體分為「額度管理」和「指標管理」兩個時期。

「額度管理」時期由國務院證券委根據經濟發展和市場供求的具體情況，在宏觀上制定當年證券市場發行總規模。

「指標管理」時期則是由國家計委、證券委共同制定股票發行規模，證監會在確定的規模內，根據市場情況向各省級政府和行業管理部門下達股票發行家數指標，省級政府或行業管理部門在指標內推薦預選企業，證監會對符合條件的預選企業同意其上報發行股票正式申請材料並審核。

然而無論是「額度管理」還是「指標管理」，其發行體制均帶有計劃經濟的時代烙印，發審委更多的是服務國家安排，缺少審核證券發行是否符合條件的主動能力。

1999年，《證券法》正式實施，也標誌著核準制將取代審批制成為大陸資本市場的發行制度。核準制初期，監管部門施行「通道制」，根據各家證券公司的實力和業績，直接確定其擁有的申報企業的「通道」數量，至2003年12月才轉為目前實施的保薦制度。

但這些均沒有影響到發行審核委員會制度嶄露頭角。

2000年3月以後，國內證券發行實施由公司提出發行申請、保薦機構根據市場需要向證監會推薦、證監會進行合規性初審後提交發行審核委員會審核、最終經證監會核準後發行的一系列流程。發審委作為上市工作的關鍵一環開始發光發熱。

正是從這一時期開始，發審委審核企業的通過數量開始引發市場關注，「過會」比例也被當作一定時期內上市監管風格的象徵。

其後，發審委制度在漫長的發展歷史中又作出了數輪相關制度修訂，在發審委中設立了上市公司並購重組審核委員會，又設立了創業板發審委。發審委的委員人數也幾經更改，從25人到35人，從60到今天的66人。各類修訂均旨在順應國內資本發展形勢，在提升發審效率的同時，約束發審委員的權力，保障國內證券發行的公開透明。

2017年，運行了24年的發審委制度再次迎來重大修訂，原先各自獨立的主板發審委與創業板發審委合二為一，形成現在所謂的「大發審委」。「大發審委」的出現，統籌了主板與創業板IPO標準、審核內容及形式，也有利於推進IPO節奏市場化及IPO定價市場化。

證監會發言人高莉就在當時表示，「鑒於主板（含中小板）、創業板在審核理念和審核標準方面已經趨同，將主板發審委與創業板發審委合併，有利於統一審核理念和審核標準，提高發行審核效率。」另有證監會內部人士稱，此舉符合資本市場的長期改革方向，為註冊制鋪路。

將權力關進制度的「籠子」

如果說證監會主席的職位是「火山口」，那發審委委員的工作同樣也需多一份對市場、對法治的敬畏之心。

在發審委26年的漫長歷史中，觸碰法律底線的案例屢見不鮮。

早在2004年，曾任證監會發行部發審委工作處副處長的王小石就因在工作期間借職務之便出售發審委委員名單，涉嫌受賄被捕。是時《證券發行上市保薦制度暫行辦法》等法規剛剛頒布，資本市場發行工作也從「通道制」轉為「保薦制」。

由於發審會委員名單在當時尚未公開，王小石便借此契機牟利。據悉，每份發審委委員名單，價錢在二三十萬元。在職期間，王小石借此共獲利近千萬元，最終被判處有期徒刑13年，沒收個人財產人民幣12萬元。

也正是在此事件後，證監會才開始將發審委委員名單公開，發審委制度從過去的封閉和不透明逐漸轉變為開放透明。王小石也成為國內發審委歷史上第一個被調查的委員。

另一位為市場所知的前發審委委員則是案發後被罰沒4.99億元的馮小樹。

他於2004年至2014年期間曾先後擔任深交所發審監管部副總監，證監會第七屆、第八屆發審委員，深交所上市委員會委員，證監會創業板部審核一處副處長等職務。

2007年開始，馮小樹以嶽母和小姨子的名義突擊入股擬上市公司，並在公司上市後拋售股票獲取巨額利益。其涉案的3個項目均為在深圳證券交易所掛牌上市的IPO項目，分別為2008年4月掛牌上市的魚躍醫療、2010年3月掛牌上市的三川智慧和2011年7月掛牌上市的寶萊特。公開披露初始資金300多萬，完成套現的累計金額則高達2.27億元，加上現金分紅所得，累計違法所得高達2.48億元。

最終，證監會決定沒收馮小樹2.48億元的違法所得，並頂格處以2.51億元的罰款，合計被罰沒款項達4.99億元，創下國內發審委歷史之最。

而在發審委違法歷史上，還有一位從未擔任過發審委委員，卻被市場冠以「發審皇帝」的人物，這就是證監會前副主席、執掌發行工作13年的姚剛。

據一審開庭資料，2006年至2015年，姚剛利用職務之便利，為相關單位在並購重組、股份轉讓過程中股票停復牌、避免被行政處罰等事項上提供幫助，通過其親屬非法收受他人財物共計折合人民幣6961萬餘元。2007年1月至4月，姚剛利用擔任證監會主席助理兼發行監管部主任的職務便利，獲悉相關公司重組上市的內幕信息，使用由其實際控制的他人股票帳戶在關聯股票停牌前買入，復牌後賣出，非法獲利共計人民幣210萬餘元。

2018年9月28日，姚剛以受賄罪決定執行有期徒刑十八年，並處罰金人民幣一千一百萬元。發審委歷史上被調查的最高職務官員宣告「落馬」。

除上述被資本市場所熟知的案例外，26年間，發審委委員以身試法者也並不罕見，近年來金亞科技、樂視網等發行大案也牽扯出一系列的行業黑幕。

發審委可謂證監系統中最具實權的部門之一，也是最容易滋生腐敗的部門。公司上市發行股票的生殺大權均系於數十人之手。正因與此，證監會也一直在強化發審工作的公開透明和委員們的職權約束。

《中國證券監督管理委員會發行審核委員會辦法》最近幾次修訂中均體現了監管的上述思路：設立發行審核監察委員會、抽查發審項目、委員不得買賣股票、減少委員任職期限，種種舉措均試圖將發審委的權力「關進制度的籠子」。

而在發審委制度被取消的未來，權力尋租又將尋找新的發行制度漏洞，打造規範、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場在發行階段依然任重道遠。

發行審核謀新篇

終於，在2020年3月1日，發審委制度即將完成資本市場賦予的歷史使命，國內發行制度也將分步全面做到註冊制。

「取消發行審核制度並不是說取消了IPO的審議環節，而是將監管前移到交易所身上」。北京從事中小投資者保護工作的某律師建議，在註冊制下應加緊建立專門的民事訴訟制度，特別是集體訴訟制度。在放鬆前端管制的同時，加強後端監管。以此緩和市場矛盾，對違法行為人造成震懾。

全國人大財政經濟委員會副主任委員劉新華也表示，《證券法》明確提出，證券交易所等可以審核公開發行證券申請，判斷發行人是否符合發行條件、信息披露的要求，督促發行人完善信息披露的內容。在這種情形下，證券交易所既是法定的發行審核主體，又是相關證券交易的市場組織者，不排除存在著社會公共利益與交易所市場決策衝突的可能性。

「尤其在當前，滬深證券交易所有關板塊實質性差別不大的情況下，容易引發交易所之間的不適當競爭。雖然監管部門最終履行註冊制的程序，但是在滬深證券交易所都實施註冊制的情況下，如何防止交易所為吸引更多的上市資源，而在審核過程當中降低或是變相降低審核標準的問題，應該予以高度關注。」劉新華稱。

除此以外，他還指出，實際發行過程中如何處理好證券交易所與證監會職責之間的關係也尤為重要。避免雙重審核、重新審核，加重申請人的負擔。同時協調好監管部門與交易所的職責劃分，壓實交易所的審核責任，做到權責一致。

無論市場需要怎樣的查缺補漏，註冊制全面實施已漸行漸近，發審委制度取消之後，公司發行上市工作如何進行，將是資本市場新的篇章。

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