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維正之供:
清代田賦與國家財政（1730—1911）
周健著
北京師范大學出版社
2020年1月出版
448頁，88.00元
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文︱趙思淵
整個清代的大部分時間裡，田賦都占到國家財稅收入的百分之七十以上。但是清代制度中的田賦，不能按字面理解為對土地征稅。毋寧說，中央王朝是將總的財政需求，按照一定的土地規模進行攤派，形成一組概稱之為田賦的定額稅收。
但這還只是田賦制度的一半真相。田賦征收的整個過程中，各級地方政府還夾帶了大量「私貨」，形成各種法外的附加征收。不過，這些「私貨」不純是官員貪贓，更主要是因為中央王朝從未給予地方政府獨立的運轉經費。從這樣的角度來看，我想讀者很容易發現，田賦制度實在是觀察清代中央-地方關係以及社會治理的最重要切入點。
周健的新著《維正之供：清代田賦與國家財政（1730-1911）》（北京師范大學出版社，2019年）正是與這個龐雜的社會經濟史課題「纏鬥」，將其中的隱微之處清楚地呈現給讀者。不過，清代田賦研究並非「處女地」，先行研究已經達到了很高的水準。就周健所討論的主題來說，最矚目的兩座高峰是王業鍵先生的《清代田賦芻論》與巖井茂樹先生的《中國近代財政史研究》。
討論清代田賦問題，無人能夠繞開王業鍵先生的經典研究《清代田賦芻論》。王業鍵對清代田賦制度有兩個重要的觀點。第一，他認為清代的田賦制度中，正式制度（合法的）與非正式制度（合法之外的）同樣重要，並且這些非正式制度對於保障國家的稅收常常有積極作用。第二，王業鍵認為清代平均的田賦稅負只有百分之三，相較於此後的民國政府，其實是低稅負。整個二十世紀中國的農業稅負持續走高，清末恰恰是最低點。也就是說，並不是所謂沉苛的田賦引發清代嚴重的社會矛盾。王業鍵在這本著作的結論中明確說：「我認為，賦稅負擔不公平對清王朝的滅亡起了一定作用的觀點是很值得懷疑的。」
以上兩個觀點，都挑戰了當時的主流看法。王業鍵的著作出版於1974年，當時不論中英文學界都深信，沉苛的賦稅負擔，以及官員、胥吏在稅收中的法外行為，造成了晚清嚴重的社會矛盾，這是王朝衰落的重要原因。就英文學界來說，1930年代王毓銓先生有關清代賦稅問題的觀點，有著持久的影響力。王毓銓曾經認為，賦稅增加，統治階級摧殘作為其統治基礎的百姓，是王朝衰亡的主要因素，而且這樣的統治結構甚至延續到了1920年代，因而也是當時農業蕭條的主因。（Wang Yu-Ch’uan, 「The Rise of Land Tax and the Fall of Dynasties in Chinese History,」 Pacific Affairs, 1936，9(2):201-220）
《清代田賦芻論》
在《清代田賦芻論》的導言中，王業鍵認為，這一觀點應當予以重新查驗。值得注意的是，在當時學術與政治立場光譜的各極，這樣的觀點都得到廣泛認同。因此王業鍵將其稱作「一種普遍獲得認同的理論」。王業鍵在提及王毓銓的研究時，還並列了另外幾種著作，分別來自李成瑞、王丹岑、劉廣京。李成瑞在1950年代之初任職於財政部農業稅司，此後在人民大學等高校從事財稅研究；王丹岑在1950年代之初曾撰寫了一系列農民革命史觀的著作，其中流傳較為廣遠的是《中國農民革命史話》，1959年他因錯劃「右派」死於甘肅。顯然，他們代表了從農民革命的立場看待田賦問題及農民與統治階級的鬥爭。劉廣京是北美中國近代史研究的名宿，他代表了與革命史觀對立的另一種史學傳統。但即使在這個傳統中，仍然將沉苛的田賦視作引發清王朝崩潰的社會矛盾。
王業鍵查驗田賦對王朝統治影響的方法是量化的。他先是分析清代的稅收流程與稅收結構，從而指出清代百姓的稅收負擔包括法定的正額稅收與法外的附加稅費。再分別估算兩個部分的稅收負擔，從而綜合評估清代普通百姓的稅收負擔究竟是否嚴苛。王業鍵先生總體上認為清代廣泛存在的法外的附加稅費有其合理性，這是他與同時代學者相當不同的觀點。與此同時，他認為晚清以降田賦的征收一方面逐漸增多，另一方面田賦在整個國家的財政收入重的比重則逐漸降低。這是通過量化分析得到的觀察。
我從十年前便一直從事與周健相當接近的研究，因此我一直知道，他的研究有一個深層次的野心，便是超越王業鍵先生的標桿性研究。他在本書導言中也將王業鍵的這本經典著作視作主要的對話對象。從本書所討論的若干研究主題來看，周健相當注重在州縣的層面上討論稅收如何運作，也就是他在導言中所說的，「田賦制度內涵並不僅限於征納，從中央到地方各級的田賦管理便是重要的課題，其中最為關鍵的州縣一級的收支管理尤其值得深入討論」（14頁）。這接續了王業鍵的相幹討論。
這本書中，周健對漕運體制的研究解決了王業鍵的研究中未盡的問題。王業鍵指出了清王朝的法定田賦是固化的，難以靈活調動財政資源，以應對十九世紀末清王朝在內政外交中面對的困境。周健則解釋了這樣固化的稅收結構何以長期延續，官僚系統與賦稅結構如何嵌合在一起，以及晚清逐漸出現的變革。漕運是將南方諸省的糧食運往京城，以供官僚集團及駐軍使用。在歷代王朝，這都是一項重要的財政收入。就清代來說，乾隆之後漕運就遇到各種困難。先是運河決口，之後是銀價上漲導致原本的漕運附加費征收困難。鴉片戰爭前的幾年，是清政府征收漕糧最為困難的時期。周健在書中第三章所談的「江南漕弊」正是這些問題。
太平天國運動進一步破壞了清王朝的漕運體制。蘇南一帶作為漕糧征收最重要的區域，鹹豐末年被太平軍控制之後便無法向中央繳納漕糧。湖北則在胡林翼的主持下採取改折的辦法。改折就是將原本應實物繳納的漕糧折算為白銀繳納。直到同治初年，清軍平定太平軍之後，南方各省恢復向中央繳納漕糧才有了可能。
漕糧改折在清代並非罕見，但總的來說，都是作為權宜之計。太平天國運動則使得漕糧改折在南方各省成為相對穩定的政策。太平天國戰爭結束之後，到同治四年，戶部就要求湖北從改折恢復繳納漕糧（改納本色）。漕糧征運是明清兩代王朝延續下來的賦稅制度，從未長期中斷。漕運體制也將中央王朝的幾個重要的官僚機構聯繫起來：戶部、漕運、河道、倉場。尤其對漕運、河道、倉場等衙門來說，這些機構的存續都仰賴於漕運體制。更不必說，還有漕糧航運要養活大量的旗丁與水手。這是一個龐大的利益集團。
因此，周健特別注意晚清漕糧改折如何可能。他特別提醒我們，當中央要求湖北改回繳納漕糧時，「問題的焦點在於，一旦恢復本色起運，大幅提高的成本將由誰來負擔」（243頁）。顯然，戶部及中央政府絕不會承擔，胡林翼也絕不願意完全由本省買單。雙方妥協的結果是，湖北省每年在鎮江等處採購糧食，作為運送京師的漕糧，再由上海裝上沙船，沿海運往天津，轉運京師。這樣，對湖北來說，至少節省了長江航運的高額成本；而中央政府則保障了漕運體制延續下來。
漕運體制遭受致命一擊，要到甲午戰爭之後。甲午戰敗之後，清政府每年要支付巨額賠款，以及為支付賠款向各國銀行借錢產生的利息，對白銀的需求更為迫切。這種窘迫的情況下，清政府不得不要求除江浙之外的南方各省停辦漕運。原本用於采買漕糧及支付運費的稅收，挪為補充厘金以支付軍費，再將厘金挪去支付借錢利息。即使到此時，清王朝的官僚系統仍然具有強大的慣性，維持漕運體制不至完全廢棄。直到清朝滅亡，江浙兩省的漕糧起運交倉仍然沒有完全廢止。
漕運體制何以具有這樣強大的慣性，周健有精彩的評論。他指出：「漕運一旦成為國家運作的一部分，便會形成龐大的利益集團與權力格局，導致成本不斷攀高，經制極難變革。」（408頁）晚清作為中國政治與社會大變革的時代，漕運當然也裹挾其中。雖然經制的慣性強大，也出現了一些不得不變的趨勢。所以周健也特別揭出晚清漕運體制變革的線索，概括為「從貢賦邏輯到市場邏輯」。
周健認為，漕運體制在兩種趨勢下解體，其一是采買海運，其二是折征折解。采買海運，意味著漕糧的運輸流程交由市場力量完成，也即上海沙船商人及盛宣懷所主持的輪船局；折征折解，意味著政府主動參與到市場交換當中，利用市場自身發展出來的交換網路進行資源調配——此時我們可以回想一下，漕運制度在其建立之初（隋朝），本來是由中央王朝所構建並將市場交換納入其中的資源調配系統。這個系統運行了近千年後，終於在最後一個帝制王朝走到盡頭。
周健引用了一段清末編輯的《河南全省財政說明書》中的議論：
利弊以歷久而後明，茍時之未至，雖明知舊制之不能不變，而終不肯速見之施行者，茍安舊習、憚於作始之心誤之也。因緣機會，適有匪擾阻運一事，於是始有變通折漕之奏請。所謂不得不然至勢者，此也。（409頁）
這段話的意思是很豐富的。在一個龐大的官僚系統中，一項制度即使已經不能適應時代，卻仍然有強大的慣性。這不僅僅因為官僚系統內外的利益集團牽扯其中。還有一層原因是，這個官僚系統所承擔的主要責任，僅僅是維持其自身穩定與忠誠。盡管每一個官僚機構都有其具體職能，但身在其中的人都心知肚明，相較於事功，穩定與忠誠更為重要。這也就是所謂「茍安舊習，憚於作始」。如果沒有內憂外患的嚴重威脅，這個官僚系統就對改革表現出極為強大的阻力。
另外，相較於王業鍵先生的《清代田賦芻論》，不能不指出的是，周健的這本新著並不以量化見長。作為一本財政史著作，這多少有些遺憾。不過，本書對賦稅數據的處理有兩個亮點，值得讀者注意。
第一，作者對賦稅征收中的折算機制特別敏感。清代的田賦征收，並不是直接按照政府核定的稅額進行征收。地方政府在征稅中，需要核算當年需要減免的田賦（通常是災荒蠲免），再核算需要補繳的歷年拖欠，再加上需要隨著正額田賦附帶征收的各類附加費用（這些費用通常用於維持地方政府的運轉）。這樣的稅額計算，地方政府當然不能隨意為之，需要得到中央政府的批準，也需要考慮地方社會的支付能力以及能否支持。並且這裡還需要考慮，不論正額田賦或是附加費，其折算與攤派都不是簡單地根據土地或農業產出核算。土地數字本身常常又包含了各種龐雜折算。因此，如何核定田賦的賦稅負擔，在明清社會經濟史研究中，始終都是困難的課題。
周健在研究中，首先注意核算以銀或銅錢計價的差異，其次則注意厘清折征定價與附加費用的結構。清代的市場流通與政府收支中，銀與銅錢並行，銀錢比價則隨著市場波動。因此，隨著市場行情波動，地方政府征稅以銀或以銅錢計價，就可能有套利空間，也有可能蒙受損失。另一方面，銅錢通常用於小額支付，白銀則用於大額支付。普通農民和居住城市中計程車紳、商人，其獲得白銀的能力是不一樣的。他們對銀錢比價波動的感受也是不一樣的。這也影響到他們感受賦稅負擔的差異。
田賦折征定價就是按照一定的比例將原本以銀、銅錢乃至糧食等不同單位征繳的田賦折算到一個統一的計價單位。省一級有定額折價，府州縣層面則有基於折價的再折算與附加費，不同社會身份的納稅戶在應對這些稅費時，又可能獲得不同的折扣額。附加費用也是這樣，既有耗羨銀這樣作為國家定制的附加費用，也有省府州縣作為慣例征收的附加費用。這些田賦折價與附加費，有的是獲得中央政府許可的法定政策，有的是在省一級長期執行的慣例，還有一些則處於灰色地帶。折價與附加費的存在，使得看起來全國統一的田賦征繳，形成了龐雜的區域差異與社會身份區隔。
以湖北為例，晚清當地的地丁銀事實上包括三個部分（194頁）。首先是正額的地丁銀及其耗羨銀，這是由中央政府征收的所謂正項。其次是按照慣例征收的附加稅，這部分稅費是省一級政府所許可的，用於支付稅銀征收以及將稅銀運送到省府的費用，還有沖抵銀錢比價波動造成的稅收損失等等。再則是稱為「票錢」的規費，這部分費用就處於灰色地帶了。負責征收田賦稅的胥吏通常會索要這樣的規費，以維持自己的生活——這些胥吏在地方政府中沒有或只有極低的俸銀。對於普通百姓來說，如果想要順利完成田賦繳納，不至於因拖欠遭到懲罰，就必須交納這樣的規費。而對於某些社會身份更高計程車紳來說，則有可能拒絕交納規費。這樣，由於社會身份差異造成的稅負不公就出現了。周健在本書第七章對錢漕改章的討論就指向這一社會矛盾。
第二，作者非常理解前現代史料用於統計分析的限度，在數據處理上保持了謹慎的克制。清代田賦征收中並未建立現代統計制度。這意味著，我們所看到的賦稅數據，未必是將第一手的稅收數據登記計算而成，也未保留有能夠反算及交叉核算的會計帳目。稅收的統計數字還存在龐雜的統計口徑，例如分別以銀、錢、糧食繳納的稅額，要考慮銀錢比價的波動，以及白銀的成色與稱量單位的差異（清代稅收中，有漕平、庫平等多種不同的白銀稱量體系），糧食也要考慮價格的波動。因此，歷史上留下的賦稅數據，雖則可以進行統計分析，但是有其限度。這個限度在於，具有不同制度史內涵的數據，不宜做數量歸並或指數化處理，更遑論回歸分析。特別是有些制度史內涵差異很大的數據，其在史料中的描述都是「銀」「錢」「丁」等相同的詞匯，這在當下的量化歷史研究中很容易造成誤解。
何炳棣先生曾經講過類似的意思。1997年他在與吳承明先生的通訊中說：「我人口、土地、農業、移民等等皆只能在定性方法做出原創性貢獻（偶爾也有定量工作），因我一向感到傳統史料無法統統量化。五口通商，海關建立之後，統計較傳統官方數字，大為優越，計量工作才有可能。」（原信見《吳承明全集》第六卷，社會科學文獻出版社，2018年）
周健所面對的另一個重要前人研究，是巖井茂樹先生的《中國近代財政史研究》（京都大學出版會，2004年；中譯本社會科學文獻出版社，2011年）。本書雖然中譯為「近代」，其實所討論的是整個明清以降的中國財政問題。日語中的「近世」本就是指介於中世（middle
age）與現代（modern）之間的時段。周健曾經有一整年在京都大學參加巖井先生的共同研究班，受到巖井先生很深的影響。這一點他在後記裡有明確的交代。他寫道：
巖井老師在點評前述共同研究報告時，提醒我回到「問題」來接續積累豐富的先行研究，也使我深切地意識到，清代的財政問題並不遙遠，這與他的大著《中國近世財政史研究》給我的啟發是一致的。（435頁）
《中國近代財政史研究》
巖井茂樹最有影響的觀點，是所謂「原額主義財政」。「原額主義」的意思，有些接近王業鍵區分法定稅收與法外稅費。巖井茂樹更進一步的地方在於，他在中央與地方關係的框架中分析法外稅費的合理性。巖井茂樹認為，清代屬於高度中央集權的財政體系，這個財政體系中沒有地方財政，沒有為地方政府的運行成本與地方社會的公共支出留下空間。但是地方政府圍繞這個高度中央集權的財政體系，形成了依附性的法外財政體系，盡管存在著大量的灰色地帶，卻可以視作實質性的地方財政。
中央王朝掌控高度集權的財政體系，並非沒有代價。這個代價就是其財政體系必須是非常剛性的，必須維持高度穩定且收縮性的稅收規模與結構。清代皇帝之所以願意宣稱「永不加賦」，也有這一層意思在其中。惟其如此，中央集權才有可能實現。於是「原額主義財政」便形成了。
在這個學術脈絡中，周健的推進在於，解剖了那個「原額」之外的額外財政體系的具體形態與運作方式。周健用「包征包解」來概括清代「原額財政」與「額外財政」長期共存的財政結構的根本特征。
周健援引了梁啟超的如下議論：
現今之征收課稅法，一言以蔽之，曰包征包解而已。江浙之漕銀、漕米，兩湖、四川等省之錢糧地丁，多有由地方紳士、土豪包征以解州縣，此其顯而易見者也。即等而上之，亦何莫不然。各州縣官包征其州縣之錢糧，泐為一定額，以解於藩司。各藩司包征其省之錢糧，泐為一定額，以解於部。此與土豪之包征包解者何異。其他厘金、鹽課以及一切雜稅，莫不皆然。
周健對此評論道：
在這一高度集權的制度設計下，地方政府大量的必需經費是不在考慮之列的，甚至田賦的征解費用亦須自籌。因此，手握田賦經征權的州縣勢必通過附加稅來解決經費問題。他們將錢漕正項解交司道的同時，也按慣例向各上司呈解規禮、攤捐。各省藩司、糧道則按額向戶部奏銷地丁、漕糧，並呈繳相應的部費。在上述財政任務之外，只要未滋物議或引發京控、民變，地方政府的額外加征與經費授受是被默許的。（405頁）
這樣的一整套體系，不能僅僅用貪污賄賂，或官員間的相互庇護與權力尋租來解釋。盡管事實上他們的確是這樣做的。周健的研究所展示出的歷史情景中，其症結在於中央王朝從未賦予地方政府獨立而明確的財權與職能。因此，地方政府也就無法真正獨立地應對「地方公事」，只能是中央政府一項項具體差事的執行者。從中央到地方政府，再到胥吏，到百姓，構成了層層攤派的鏈條。法外征收、稅負不均，以至官員間的利益輸送，都是從這個攤派鏈條衍生出來的「自發秩序」。
當然，就清代社會來說，事情還有另一面。財稅結構中，不論是剛性的「經制」，或者靈活的額外征收，並不能純靠強制令社會接受。尤其是，清代地方社會的公共支出，甚至地方政府運轉所需的必要支出，都仰賴於政府之外的力量：士紳、商人，以及城鄉中以合資形式形成的各種公產，祠堂、廟產、學田、義莊……因此清代的財稅結構，仍然存在地方政府與各種社會力量協商合議的空間。這是清代社會經濟史的一個很重要的面向。
不過，這些已經超出了本書的主題。周健在後記中有一段內心思考：「是繼續注重結構性的制度史研究，還是嘗試在更小尺度的地方社會中討論問題。」（435頁）目前這本書顯然選擇了前一個路徑。至於本書展現的這套財政運作如何與地方社會相互嵌合，還需另外解答，有待於後續的研究推進。
趙思淵
上海交通大學歷史學系
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