宋瑞：長短兼顧、多策並舉，全面振興旅遊業

本文來源：社科院旅遊研究中心

新冠肺炎疫情暴發是近代旅遊業誕生以來最為嚴重的一次沖擊。從國內旅遊消費的斷崖式下跌，到國際旅遊流動的全面性中斷，內外沖擊疊加，形成了既具有內生性又具有輸入性，既具有規模性又具有結構性的龐雜局面，其影響可能會延續到未來兩三年、甚至更長時間。

疫情暴發以來，從國際組織到中央部委，從地方政府、行業協會到旅遊企業，相幹方面均給予旅遊業高度關註，並採取積極行動，應對旅遊業面臨的空前危機。

從國際組織來看，疫情的全球大流行及其給旅遊業帶來的影響引起了國際社會廣泛關註。世界旅遊組織（UNWTO）及其會員國代表、世界衛生組織（WHO）、國際民航組織（ICAO）、國際海事組織（IMO）、國際機場理事會（ACI）、國際郵輪公司協會（CLIA）、國際航空運輸協會（IATA）和世界旅行和旅遊理事會（WTTC）等共同成立了旅遊危機委員會，並於4月初發布《依托旅遊促就業、促發展——關於減輕COVID-19的社會經濟影響並加速復蘇的呼籲》指出，「世界面臨前所未有的全球衛生緊急情況，對我們的社會和生計產生前所未有的影響」，「旅遊業是勞力密集型行業，是整個價值鏈中受影響最大的行業之一，是受這場危機影響最嚴重的行業之一」，「旅遊業也具有獨特的實力，可以成為全球復蘇努力的一部分」。

該報告建議相幹國家和機構加強危機管理、減少消極影響，制定激勵政策、加速市場恢復，同時加快旅遊業向循環經濟的過渡，為實現聯合國2030年可持續發展目標做出貢獻。世界旅遊聯盟（WTA）、世界旅遊城市聯合會（WTCF）等國際機構也始終密切關註疫情的發展，與業界、目的地及相幹機構緊密聯繫，並提出倡議，開展研究，共同應對危機。

從中央部委來看，疫情暴發以來，政府部門積極行動，一方面做好疫情防控，堅決杜絕通過旅遊活動，尤其是有組織的旅行活動擴散和傳播疫情，另一方面出臺各類政策，為包括旅遊在內的各類受損行業企業提供支持。

1月24日，文化和旅遊部要求全國旅行社及在線旅遊企業暫停經營團隊旅遊及「機票＋酒店」產品。此後，有關部門出臺相幹扶持政策。據不完全統計，自1月24日起，財政部、國家稅務總局、國家發展改革委、人力資源社會保障部、海關總署、中國人民銀行、銀保監會、證監會、國家外匯管理局、工信部、教育部、交通運輸部、國家衛生健康委、文化和旅遊部、科技部等部門先後出臺50餘條政策，從金融、財政、稅費優惠、穩崗就業等方面為企業提供支持。

例如：對於受疫情影響較大的批發零售、住宿餐飲、物流運輸、文化旅遊等行業不盲目抽貸、斷貸、壓貸，對上述行業企業2020年度發生的虧損，最長結轉年限由5年延長至8年等等；通過適當下調貸款利率、完善續貸政策安排、增加信用貸款和中長期貸款等方式支持企業渡過難關；加大對受疫情影響的創業企業的擔保貸款貼息支持力度；暫退旅遊服務質量保證金等。

從地方政府來看，在疫情暴發初期，各地積極做好疫情防控工作，隨著國內疫情得到有效控制，各地政府根據國家政策並結合當地情況，加快出臺旅遊業扶持政策。截至目前，全國31省市均發布了涉及旅遊業的扶持政策，不少省市還發布了直接針對旅遊業的扶持政策。

例如，海南省發布《海南省旅遊產業振興計劃（2020-2023）》《應對新型冠狀病毒肺炎疫情支持海南旅遊企業共渡難關六條措施》《海南省振興旅遊業三十條行動措施（2020-2021年）》，從財稅、金融、用地等方面為旅遊業提供支持；山東發布《關於積極應對新冠肺炎疫情支持旅遊企業發展的若干措施》《山東省精品旅遊景區建設三年行動方案》，通過加大投資建設、減稅、緩交稅費、金融支持等幫扶旅遊業。另有多個省市對特定領域提供財政補助，如吉林省重點突出對冰雪旅遊企業的扶持，北京市財政直接投入3.45億元補助區域內的旅行社、星級酒店、鄉村民宿等業態，湖南省通過財政獎補、加大政府購買服務力度等方式，對受疫情影響較重的文化和旅遊業給予支持等。

從行業協會來看，作為政府和市場之外的第三種監督力量與組織形式，在疫情防控、行業自律和產業互助方面也發揮了積極作用。中國旅遊協會、中國旅行社協會、中國景區協會、中國旅遊車船協會、中國遊藝機遊樂園協會、中國旅遊飯店業協會、中國旅遊協會民宿分會、中國旅行社協會在線旅行服務商分會、中國旅遊協會婦女旅遊委員會等全國性行業協會，以及湖北、湖南、廣西、廣東、北京、上海、重慶等地的旅遊行業組織，紛紛通過公開信、倡議書等形式引導旅遊企業做好疫情防控、已出行遊客的身體監測和衛生防護、滯留外地湖北遊客的接待和安置、未出行遊客的退費退票退訂等工作同時呼籲海外供應商給與中國遊客退改優惠措施、呼籲酒店和民宿等為醫護人員提供免費入住服務和休養便利等。

除此之外，中國旅遊協會等還在搜集行業動態資訊、推廣旅遊企業典型經驗、提供法律司法指導等方面發揮積極作用。

從旅遊企業來看，除在疫情發生後勇於承擔責任之外，廣大旅遊企業在困境中抱團取暖、苦練內功，為疫情後的恢復與振興積蓄力量。部分連鎖酒店、民宿等品牌企業減收或免收加盟費和管理費；部分業主對相幹項目實施租金優惠減免政策；部分上市公司實際控制人和高管團隊通過股票回購、減薪等方式與企業共克時艱；很多旅遊企業在保生存的前提下謀發展，積極與上下遊、合作方、相幹方溝通，思考商業模式和企業戰略的調整，在產品研發、利益調配、渠道維護、資產收購、重塑IP、業態調整等方面加快研究和部署；不少旅遊行業頭部企業積極制定同業協作復興計劃，以期帶動旅遊市場復蘇。

景區門口工作人員正在為遊客量體溫（圖片來源：白雲山景區官網）

應對此次危機，並努力轉危為機，需兼顧短期任務和長遠目標，多方採取措施，實現我國旅遊業的全面振興，並為全球旅遊復蘇做出重要貢獻。

其一，按照分區分業分時段管理原則，引導旅遊市場有序恢復。隨著疫情得到有效控制，推進旅遊業有序復工、高質量復產成為重點。在這方面，必須妥善處理疫情防控需要與旅遊業恢復經營活動之間的關係，使復工復產始終服務於疫情防控大局。要針對不同地區、不同領域、不同規模的旅遊從業主體復工復產的條件進行全面評估，制定旅遊業分區分業分時段復工復產指南。要根據疫情風險程度，實行分區分級網格化、精細化管理。

在疫情低風險區域，按照先戶外、後室內，先本地、後外地，先散客、後團隊的順序，有序推進旅遊活動恢復開展。要在旅遊場所普遍實施流量限制、分時分段預約等制度，並發揮大數據在客流監測和疏導等方面的作用。

其二，兼顧短期扶持和中長期高質量發展，建立有利於旅遊產業發展的政策體系。針對疫情的短期沖擊，在充分調研已有政策實施效果的基礎上，根據旅遊行業特點，有針對性地完善扶持措施。可整合各級各類文化和旅遊專項資金，同時結合財政專項撥款、創投基金、PPP模式、金融貼息專項貸款等方式，設立中國文化和旅遊產業振興基金，作為振興旅遊產業和市場的主要撬動工具。在制定財政政策、金融政策、就業政策、土地制度等宏觀調整政策時，充分考慮疫情不同發展階段旅遊業的現實需求。在「十四五」規劃中，將旅遊業置於更加重要的位置。著眼中長期，制定符合供給側結構性改革既定方向的旅遊業發展規劃。

其三，推進旅遊業的新一輪改革開放。推進旅遊業的新一輪改革開放，既是對沖疫情影響的應時之舉，也是實現高質量發展的長久之策。建議重點推進旅遊業的現代市場經濟體系改革、資源管理體制改革、投資和消費體制改革、要素市場化配置體制機制完善等。持續推進「一帶一路」、服務貿易創新發展試點、自由貿易試驗區升級、邊境旅遊試驗區創建等工作，將旅遊業作為新一輪對外開放的重方法域。以國民待遇加負面清單制度為重點，吸引外資投入旅遊產業。

其四，高度重視國內旅遊市場，並引導國民出境旅遊消費回流。根據當前疫情發展態勢，未來一段時期內，入境旅遊都將面臨極為嚴格的形勢。根據中國旅遊研究院（文化和旅遊部數據中心）提供的數據，2020年一季度和全年的入境旅遊人次同比降低51.7%和34.7%，國際旅遊收入同比降低59.8%和40.6%。

值得一提的是，相比國內旅遊，入境旅遊市場對疫情的反應更為強烈，疫後復蘇也更為艱難。加之境外疫情的全面控制尚需時日。為此，要高度重視國內旅遊市場需求，把擴大國內旅遊消費作為重中之重，通過完善旅遊產品結構、提高旅遊服務質量、加大旅遊營銷力度等方式促進國內旅遊消費提質擴容。與此同時，要通過進一步放寬免稅購物政策，合理擴大免稅商品品種，發展跨境電子商務等方式，引導國民出境旅遊消費回流。

其五，推進旅遊業的在線化和數字化。疫情的暴發進一步推進了產業+互聯網的發展。在線辦公、在線教育、在線導覽、在線解說、虛擬劇場等在旅遊業得到廣泛應用。虛擬現實（VR）和人工智慧（AI）等技術使「非接觸式」旅遊體驗成為可能。要進一步鼓勵發展線上文化和旅遊體驗項目，大力推進文化、旅遊與數字創意融合發展，發展數字化景區、數字博物館等產品和沉浸式體驗型文旅消費。要依托VR、AR、在線直播、線上互動、線上遊戲、空中課堂等形式創新應用場景，帶動旅遊相幹消費。

其六，引導旅遊就業市場穩定化和規范化發展。旅遊業是國民經濟戰略性支柱產業，也是吸納就業的重方法域。2019年我國旅遊直接就業2825萬人，旅遊直接和間接就業7987萬人，占全國就業總人口的10.31%。

疫情之下，旅遊業是穩崗壓力最大的行業之一，特別是考慮到大部分旅遊細分行業屬勞力密集型行業，且以中小微企業為主，而旅遊業中存在大量非傳統就業崗位和非全日制、臨時性、自由職業、平臺型就業和彈性工作等就業形式，面臨保障制度不健全的問題。因此，旅遊就業市場的穩定具有重要意義。

為此，要重點關註並解決如下問題：

一是充分了解各地旅遊企業享受一次性就業補貼、創業擔保貸款展期貼息、失業補助金、「五險一金」延期繳納等政策的落實情況；

二是鼓勵各地通過政府採購、購買服務等方式，吸納旅遊從業人員靈活就業；

三是鼓勵地方政府積極引導發展地方性或區域性旅遊從業者服務平臺，為廣大旅遊從業者提供用工資訊、業務提升、法律咨詢等方面服務，也可借鏡「共享員工」方式，解決旅遊相幹行業錯峰用人問題。

此外，要從長遠考慮，推進旅遊就業市場的規范化和現代化，包括：重點完善導遊管理和評價體系，有效解決導遊、領隊掛靠問題；建立旅遊職業認證制度和社會化的評價制度，尤其是針對各種新興行業，制定相應的從業標準；重視旅遊行業中的「非正規就業」或非傳統就業，制定相應的管理規范或標準體系。

其七，在全球旅遊產業復蘇和市場振興中發揮積極作用。作為世界第二大經濟體，中國擁有全球最大的國內旅遊市場，也是世界第一大出境旅遊消費國和全球重要的入境旅遊接待國，在全球旅遊發展格局中扮演著重要角色。不管全球性的疫情防控，還是疫情結束以後的產業復蘇，中國都具有不可替代的重要作用。建議與世界旅遊組織等加強合作與交流，共同制定全球旅遊復蘇和振興倡議或計劃；建立T20（旅遊收入世界前20個國家）旅遊交流與合作機制；在「一帶一路」框架下制定並實施旅遊振興戰略等。