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「大灣區」熱度尚未消退,「都市圈」概念席卷重來。
2月21日,國家發改委發布《培育發展現代化都市圈的指導意見》,明確提出,到2035年形成若干具有全球影響力的都市圈。
根據意見,未來將
放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制,在具備條件的都市圈率先做到戶籍準入年限同城化累積互認。同時,要打造軌道上的都市圈,做到公共服務的一體化,允許
都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨地區調劑。
從強省會、國家中心城市到都市圈,從城市群到大灣區,中國城市格局正在發生第三次洗牌。從重工業為王到外向型經濟崛起,東北重工業城市和沿海外貿城市先後崛起。
如今,中心城市、都市圈和城市群時代到來,中國城市格局第三次洗牌已經開始,誰將從中脫穎而出?
01
都市圈VS城市群VS大灣區
什麼是都市圈?它與城市群有何區別?這兩者又與大灣區有何不同?
先舉個簡單例子,粵港澳是大灣區概念,而除去港澳之外的珠三角九市,則屬於城市群范疇。在珠三角城市群內部,又進一步劃分出廣佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈,在這三大都市圈中,廣州、深圳則又屬於中心城市。
顯然,從中心城市到都市圈,從都市圈到城市群,從城市群到大灣區,正是層層遞進的結構。
中心城市,必須在行政、經濟或產業層面具備強大輻射力,一般都是特大或超大城市。所謂特大城市,指的是城區常住人口再500萬到1000萬之間的城市;而超大城市,則是城區常住人口超過1000萬的巨型城市。
值得注意的是,這里的人口是基於城區人口而來。有城才有城區人口,菏澤總人口高達873萬,超過南京和濟南,但其城區人口只有80多萬人,只能被列為中等城市。
都市圈,是基於中心城市輻射而來、以1小時通勤圈為基本範圍的城鎮化空間形態,同城化是成熟形態。無論是軌道交通還是公共服務,乃至更為至關重要的行政戶籍,都將打破藩籬,做到均等化發展。這其中,最典型當屬廣佛都市圈,廣佛已經基本構成同城化的形態。
城市群,是都市圈基礎上,由若干個都市圈組合而成的城市結構,城市之間存在經濟、產業上的分工與合作。
至於大灣區,則是城市群與海洋經濟的結合體。大灣區脫胎於城市群,但與城市群相比,多了海洋經濟、國家對外門戶的雙重特徵。
與城市群的單一功能相比,灣區一般都擁有「灣區群」+「港口群」+ 「產業群」+「城市群」的四重效應。除了粵港澳大灣區之外,世界其他三大灣區——舊金山灣區、紐約灣區、東京大灣區均是如此。
換言之,中心城市是都市圈的基礎,都市圈又是城市群的基礎,城市群與海洋經濟結合又會產生大灣區。
再以長三角為例,長三角屬於典型的城市群,上海是其中最大的中心城市,而杭州、南京、合肥則屬於次級的中心城市。
在長三角內部,上海、蘇州等城市構成上海大都市圈,而杭州、南京、合肥也都有自己的都市圈輻射範圍,其中南京都市圈橫跨江蘇安徽兩省,徽京之名就是由此而來。
簡而言之,都市圈的意義在於促進區域一體化,以中心城市帶動鄰近區域,打造區域增長的重要極點。
城市群則更進一步,按發改委的說法,城市群是「支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平台」,而灣區則多了開放經濟、國家對外門戶的典型特徵。
由此不難明白,都市圈戰略的價值所在。
02
中國有多少個城市群和都市圈?
中國究竟有多少個中心城市?
從目前規劃來看,大陸共有九大國家中心城市。分別是北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州和西安。目前,南京、濟南、長沙、瀋陽等地都在積極創建國家中心城市。
那麼,中國有多少個城市群?
珠三角、長三角和京津冀,作為三大世界級城市群,可謂眾所周知。事實上,中國的城市群數量,不止於此。
根據十三五規劃,大陸共規劃了19大城市群。這些城市群分布了大江南北,幾乎覆蓋了所有重要區域,成為區域協調發展和城市競爭的重要支撐。
這19個城市群定位不同、成熟程度不一,有的規劃已經出台,有的還停留於概念,有的尚不具備形成城市群的條件。這是19個城市群及其中心城市:
三大世界級城市群:珠三角(廣州深圳)、長三角(上海杭州南京合肥)、京津冀(北京天津)。
南方區域(3個):長江中遊城市群(武漢、長沙、南昌)、海峽西岸城市群(福州廈門)、北部灣城市群(南寧)。
西南區域(3個):成渝城市群(成都重慶),黔中城市群(貴陽)、滇中城市群(昆明)。
北方區域(6個):中原城市群(鄭州)、山東半島城市群(青島濟南)、遼中南城市群(大連瀋陽)、哈長城市群(哈爾濱長春)、山西中部城市群(太原)、寧夏沿黃城市群(銀川)。
西北區域(4個):關中平原城市群(西安)、呼包鄂榆城市群(呼和浩特包頭)、天山北坡城市群(烏魯木齊)、蘭西城市群(蘭州)。
那麼,中國未來將構建多少個具有世界影響力的都市圈?
如果按照特大超大城市作為中心城市的模式,大陸至少將產生30個都市圈。這其中包括九大國家中心城市,以及15個副省級城市,還有諸多中西部的強省會。
如果按照500萬以上城區常住人口的入門標準來看,大陸的都市圈將會在這些城市之間產生。
目前,全國城區人口在1000萬以上的
超大城市共有4個,正是北上廣深四大一線城市。
城區人口規模在500萬-1000萬之間的
特大城市共有10個,分別是
武漢、重慶、天津、成都、東莞、南京、鄭州、杭州、長沙、瀋陽。
作為備選的特大城市有兩個:一個是西安,城區人口高達493.86萬人;另一個是哈爾濱,城區人口為492.57萬人。
所以,結合強省會、國家中心城市、副省級城市以及超大、特大人口城市,大陸未來的都市圈將會超過30個。
03
放開大城市落戶限制,意味著什麼?
打造具有世界影響力的都市圈,核心抓手之一就是放開落戶限制。
根據發改委文件,放開放寬
除個別超大城市外的城市落戶限制,在具備條件的都市圈率先做到戶籍準入年限同城化累積互認。
在中國,城區人口超過1000萬的可被視作超大城市,目前只有北上廣深具備這個資格。
放開除個別超大城市外的落戶限制,換言之,也就是放開除了北上廣深之外的其他城市的落戶限制,二線城市的戶籍門檻即將進一步降低乃至最終取消。
就在今年春節過後,西安出台了史上門檻最低的落戶政策。企業法人、員工及個體戶,只要在西安擁有合法穩定居所,甚至全國各地的在校大學生(不受年齡限制)均可遷入西安落戶。
換言之,想要在西安落戶,無論大學生還是普通務工人員,條條大路都為你打開。這在《搶人大戰硝煙再起!廣州西安閃電出擊,三線城市坐不住了》一文有詳細論述。
與西安相比,南京則是別出蹊徑。2月14日,《南京市積分落戶實施辦法》公布,累計積分達100分即可落戶。其中有一條最受矚目:在南京買房面積每滿1平方米積1分,最高不超過90分。這意味著,在南京只要有房,基本就已等同於落戶。
二線城市紛紛放開落戶門檻背後,正是搶人大戰白熱化的體現。如今發改委明確提出放開大城市落戶限制,這意味著二三四線城市的戶籍門檻將會不斷弱化,搶人大戰只會越來越發白熱化。
即便是一線城市,人口政策也會出現分化。
作為中國兩大超級城市,北京上海的人口控制力度,遠遠高過廣州深圳。
北京2035年人口規劃的天花板是2300萬,上海2035年人口規模的上限是2500萬人,這意味著,未來十幾年,這兩個城市都只剩下100萬左右的增長空間。
因此,從2017年開始,北京上海正通過產業升級、群租房整治抽疏中心城區人口,兩地常住人口已經連續兩年下滑。
相比而言,廣深的空間更大一些。
廣州2020年的規劃人口是1800萬人,2035年的人口規模則是2000萬,而2018年廣州的官方統計常住人口僅為1490萬,還有巨大增長空間。
深圳也是如此。深圳2020年的規劃人口是1480萬人,2035年的人口規劃尚未出台。即使按照目前官方統計人口,2017年深圳人口1252.8萬人,離2020年的目標還有230萬的增長空間。
所以,廣州深圳對於人才落戶可謂大門全開,只要擁有大學本科學歷,都能輕易獲得落戶資格。但對於一般務工人員,兩地仍然大門緊鎖,只能通過積分進行入戶,每年名額基本可以忽略不計。
放開除個別特大城市的落戶限制,逐步拆除戶籍藩籬,可能將改寫搶人大戰的格局,並為中西部強省會城市的崛起提供機遇。
04
都市圈土地跨地區調劑,有何玄機?
相比於放寬落戶限制獲得的輿論關注,文件里更為關鍵的一點,卻被很多人略過了。
根據發改委文件,允許
都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨地區調劑。健全都市圈商品房供應體系,強化
城市間房地產市場調控政策協同。
這意味著,都市圈之間,未來的樓市調控政策將會協同化,環京與北京樓市調控的接軌就是先行案例之一。未來,環滬、環廣、環深等大都市圈,也將建立樓市調控的協調機制。
更關鍵的是,都市圈內部的土地指標可以做到區域調劑,這是一個重大突破。
這里的背景在於,建設用地不是一個城市想要開發多少就能開發多少。為了保護耕地紅線,全國建設用地都在按照指標進行分配,過去出於平衡考慮,無論中部西部,無論人口增減,體量相當的城市獲得的用地指標是一樣的。
這在過去還沒問題,但隨著人口大流動大趨勢的到來,大城市人口不斷湧入,沿海城市獲得源源不斷的外來人口,但建設指標卻未隨著人口增長而增加。這就導致人地需求的不平衡,大城市普遍面臨建設用地不足的問題。
這種背景下,一線城市紛紛以盤活存量土地作為替代選擇,以舊廠房、舊城區、城中村為主的「三舊改造」就應運而生。但三舊改造周期漫長,利益錯綜複雜,短期內能夠盤活的土地相對有限,大城市仍舊面臨土地資源不足的尷尬。
如今允許都市圈內建設用地指標調劑,意味著中心城市將會多出一個選擇。人口往哪里走,資金往哪里走,哪里的土地供應就將獲得提升,這對於中心城市顯然是大利好。
舉個簡單例子,深莞惠是一個都市圈,深圳城市面積只有2000平方公里,土地資源基本開發殆盡。如果惠州的建設用地指標有所節餘,這一指標可以有償調劑給深圳,那麼深圳的建設用地指標將會大幅增加。
當然,深圳土地資源本就開發殆盡,即使獲得新的建設用地指標,也未必能夠找出土地來進行開發。但對於鄭州、西安、成都、武漢等中西部城市,都市圈內的建設用地指標調劑,將會發揮巨大作用。
05
都市圈時代,哪些城市是贏家?
每一輪城鎮化政策的調整,都會顯著改變區域城市格局。
這一輪城鎮化,以國家中心城市為引領,以都市圈作為主體平台,以城市群作為主要形態,最終做到區域經濟增長和城市化的雙重目標。
可見,無論是中心城市,還是都市圈,抑或城市群,在其中都是引領者的角色。換言之,具備中心城市、都市圈和城市群三重概念的大城市,將會獲得更加長遠的發展前景。
其一,北上廣深一線城市地位愈發鞏固。這四大一線城市,不僅兼具中心城市、都市圈和城市群的三重概念,而且其都市圈模式已經日益成熟化,所在的城市群又都是世界級城市群。借助既有的國家定位,加上城市群的帶動效應,一線城市在短期內沒有挑戰者。
其二,二線城市地位也會日益強化。都市圈時代,二線城市基本都是區域中心城市,承載的是引領都市圈發展的重任。無論是人口戶籍的一體化,還是軌道交通的一體化,抑或公共服務和社會保障的一體化,都將做到資源向中心區域的集聚,從而為中心城市的擴張奠定基礎。
其三,強省會正在從概念變成現實。在過去,基於區域均衡發展的考慮,強省會是作為批判對象而存在。如今,各方面都已認識到,大城市化和大都市圈化都是大勢所趨,也符合世界城市發展的規律,所以強省會戰略成為各地不約而同的選擇。除了武漢、成都、西安等既有的強省會之外,南京、濟南、合肥紛紛以提高首位度作為發展目標。
其四,都市圈內部的三四線城市也將獲得新的發展機遇。所謂都市圈,既要做到戶籍一體化、公共服務一體化、區域發展一體化,也要做到軌道交通互聯互通、產業的分工協作。這就意味著,大都市圈內部的三四線城市,不僅能獲得來自中心城市的產業轉移,而且軌道交通跨區域的覆蓋,也將其與中心城市連成一體,發展前景同樣可觀。
當然,無論中心城市、都市圈還是城市群,都只是定位而非成績,是需要把握的發展機遇而非坐享其成的果實。誰能把握住這一輪城市洗牌的機會,誰就能獲得城市晉級的機會。
文|凱風,來源:國民經略