萬億地方專項債提前開閘，下週或進入密集發行期

時代周報 謝洋

財政部加快地方專項債發行的號令槍聲已經響起，各地方政府蓄勢待發。

1月15日的國新辦新聞發布會上，財政部部長助理許宏才表示，將根據經濟形勢和各方面支出需求，適度擴大財政支出規模；同時，「較大幅度增加」地方政府專項債券規模，支持重大在建項目建設和補短板，並提出「爭取在9月底之前完成今年的地方政府債券發放。」許宏才同時表示，全國人大授權國務院提前下達的1.39萬億元地方債，已由財政部提前下達各地。

時代周報記者查閱中央結算公司官網發現，1月份剛過半，已有10個省份和地區陸續發布關於調整或增補債券承銷團成員的通知，其中包括海南、浙江、雲南、天津、寧波、貴州、青海、陜西、廣東和甘肅等。

「專項債券和一般債券具有免稅優勢，加上有政府的稅收或政府性基金擔保，發行利率較低，融資成本遠低於城投債券或銀行貸款，今年各地區希望爭取到更多的債券額度，這是可以理解的。」上海財經大學教授鄭春榮在接受時代周報記者採訪時強調，「但債券的額度分配既要考慮到該地區的建設需求，還要考慮到該地區將來的償付能力。」

今年「較大幅度增加」的地方專項債規模究竟幾何？

近期眾多券商研究團隊紛紛給出預測。中信證券團隊指出，今年專項債的發行規模或大幅度提高1.15—1.65萬億、限額提高到2.5—3.0萬億；國金證券團隊預計，今年新增專項債規模約為2萬億；華泰證券團隊則預測，這一數字可能會超過2萬億。

「結合去年1.35萬億的新增專項債總額來看，在中央經濟工作會議的定調下，今年新增專項債務限額8100億元已提前下達，因此2019年新增專項債規模有可能超過2萬億。」交通銀行總行金融研究中心副總經理、首席研究員唐建偉向時代周報記者表示。

據《證券日報》統計，目前已確定有河南、福建、雲南、浙江等14個省區市將在1月份內發行地方債，發行規模超2400億元。鄭春榮據此預計，下周或開始有一輪地方債密集發行，「目前只有河南和新疆的信息披露，且臨近春節，一月份的發行規模會更大。」

9月底發放完畢

今年地方債集中發行的大幕即將拉開。

中央結算公司官網顯示，截止1月17日，率先發行地方債的地區只有新疆生產建設兵團。其中，2019年第一二期專項債總額合計12億元，一般債一期為11.2億元。此外，已有專項債信息披露的省份地區是新疆與河南。披露文件顯示，新疆將發行的一般債一期為100億；而河南將發行一筆一般債和四筆專項債，規模合計為453.24億元，均為新增債券，最早招標時間為1月22日。

從披露文件來看，今年的債券發行將根據地方政府的實際情況，主要投向交通、環保及扶貧等公益性項目建設。中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍向時代周報記者指出，今年的地方債投向十分明確：「補短板是今年地方債發行的重點，資金將更多地集中在脫貧攻堅、生態環保和民生等領域，體現了結構性的特點」。

今年的發債節奏與往年相比也有所不同。面對或超2萬億規模的新增專項債，自全國人大批准提前下達地方債額度後，財政部又提出：爭取在9月底發放完畢。

2018年的發債高峰始於8月份，彼時財政部連發《關於做好地方政府專項債發行工作的意見》（以下簡稱「《意見》」）等三份文件，明確2018年新增的1.35萬億專項債券要在當年10月底發放完成。中國國際經濟交流中心副總經濟師徐洪才向時代周報記者分析認為，《意見》的下發是基於2018年上半年固投增速的疲軟，「需要加快發行專項債來提振基建。」

在1月15日的新聞發布會上，國家發改委副主任連維良表示，將確保做到一季度經濟發展良好開局，保持全年經濟運行在合理區間，「從已發布的12月份進出口和PMI等宏觀數據來看，目前經濟下行壓力加大，因此第一季度乃至上半年的穩增長尤為關鍵。」唐建偉就此向時代周報記者分析指出：「去年上半年基建增速下滑後，專項債的發行才得以提速。今年的發債要在9月底前發放完畢，時間安排更加合理，將對上半年的經濟產生支撐作用，通過穩基建來穩經濟增速，提振市場信心。」

對沖土地出讓金缺口

多位專家在接受時代周報記者採訪時均指出，基建將成為今年穩定投資增速的關鍵支點。

去年8月中旬開啟的專項債發行大潮，讓2018年第四季度的投資增速逐漸回穩。國家統計局數據顯示，2018年1-11月累計固定資產投資同比增長5.9%，高於1-10月0.2個百分點，連續三個月做到回升；從單月數據看，11月份固定資產投資同比增長7.8%，回落0.3個百分點，仍為年內第二高。

此外，發改委近期批復的基建項目投資額也顯著增加。據國盛證券統計，2018年12月以來，發改委共批復基建相關項目5項，總投資額近8000億元，帶動四季度的項目批復總投資額達到近5年來的高點。疊加今年首次實施全面降準，在三大宏觀管理部門均表示強化逆周期調節的背景下，這輪專項債的加速發行與規模擴大對基建影響幾何？

有聲音認為，由於地方政府土地出讓金減少，今年即使加大地方專項債的發行，恐怕也難以在短期內見效。

據中信證券研究團隊預計，2018全年的土地出讓金約為5.8萬億，2019年土地出讓收入則可能減少1—2萬億左右，對比之下，地方專項債的發行規模或大幅度提高1.15—1.65萬億、限額提高到2.5—3.0萬億。中信證券首席固投分析師明明認為，地方專項債的新增發行額度將對沖土地收入的下滑，「因此對基建的增量資金支持空間相對有限，對基建的影響將在今年下半年才會得以顯現。」

唐建偉也在接受時代周報記者採訪時指出，在房地產調控的大背景下，去年的土地成交明顯降溫，必然會影響地方政府在土地出讓金上的收入，「從這個角度來說，今年地方專項債發行規模的加大，也有出於對沖資金缺口的考慮。」但唐建偉同時指出，「前幾年專項債的重點主要放在棚改，現在棚改步伐放緩，貨幣化安置也在逐漸減少，所以今年的專項債重點在於彌補基建短板，這就要求更加規範地方政府的資金使用。」

趙錫軍則認為，與地方土地出讓金相比，專項債的投向並不是由地方政府自己決定的，因此從資金使用的層面上講，兩者不能隨意互相替換：「例如某個符合補足公共服務短板的項目，其資金來源是土地出讓收入，則可以用專項債資金來補齊這個缺口；但在專項債特定投向的領域內，資金的使用是不重合的。」

逐步取代城投債？

步入基建大年，地方專項債可能將成為2019年的財政關鍵詞。地方專項債有無可能逐步取代城投債的融資功能？

「與一般債不同，專項債券真正體現了項目本身的風險，有利於投資者分析投資風險，使債券的收益率體現項目的風險程度，發揮債券市場的功能。因此，從發展趨勢來看，我認為將來專項債券的發行量將逐漸增大。」鄭春榮表示。

去年9月份，央行將地方政府專項債券納入社會融資規模統計，也被視為專項債逐漸取代傳統城投債的體現。興業證券固定收益首席分析師黃偉平認為，專項債對應具體的項目，相比一般債應該具備更高的溢價，如果溢價抬升，「相比一般債和國債，專項債的價值在提升。」

另一方面，「城投債也在面臨轉型並回歸真正的市場化債券，而城投債券原來擔負的為公益性項目融資的功能，將轉由專項債券或一般債券來行使。」鄭春榮向時代周報記者指出，「當然目前城投公司仍然為數眾多，還有大量沒有發行過城投債券的城投公司。這幾千家城投公司的轉型是否成功，關係到大陸地方政府債務改革的成敗。」

與此同時，地方專項債正在逐漸降低自身準入門檻。

為促進投資主體多元化、改善二級市場流動性，中央已從政策層面出台多個配套設施，包括允許全國社保基金理事會投資地方債、地方政府在深滬交易所發行債券等。此外，去年11月15日，央行、財政部、銀保監會聯合發布《關於在全國銀行間債券市場開展地方政府債券櫃台業務的通知》，使地方政府債券成為繼記帳式國債、政策性銀行債券和國家開發銀行債券後又一類可開展銀行間債券市場櫃台業務的品種

但目前，居民購買地方專項債的門檻仍然相對較高，需滿足條件包括：年收入不低於五十萬元、名下金融資產不少於三百萬元、具有兩年以上證券投資經驗。滿足以上三個條件的個人投資者，方可投資櫃台業務的全部債券品種和交易品種。

「目前交投不活躍的主要原因，並非投資門檻的設置過高。」鄭春榮分析指出，「銀行的資金量大，資金的成本低，買地方政府債券有一定獲利空間且風險極低。所以問題的關鍵，還是在於銀行持有債券後，賣出意願不強。」

此外，「目前地方政府債券的類別較多，又分為多期發行，每期的發行量不高，也在一定程度上制約了流動性。」鄭春榮進一步指出，「建議擴大單只地方政府債券的發行量，以此增強流動性。」