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劉世錦 村莊與城市 5天前
本文為2018年8月26日全國政協經濟委員會副主任、國務院發展研究中心原副主任劉世錦在2018崇禮（夏季）中國城市發展論壇上的演講實錄，轉載自「中國智庫」
本文來自 雪花新聞，本文標題：劉世錦：土地財政逐步走到了盡頭很難再持續了 ,轉載請保留本聲明！
文 | 劉世錦
以土地謀發展的城市融資戰略模式逐步走到盡頭，很難再持續了。
貿易戰對目前的經濟有多大影響呢？其實影響並不大，或者說基本上沒有影響。但是現在經濟確實出現了相當大的變化，我們預測今年下半年經濟有下行趨勢，但這種下行基本跟貿易戰無關。現在有點擔心，有些問題一定要和貿易戰扯在一起，把一些重要的問題可能給忽略了。所以我想今天從這樣的角度，談一些想法。
目前中國經濟可能有一定下行的壓力，穩增長再次提出。我們第一個需要適當調低經濟增長預期。這里稍微說一個理念的問題，中央已經提出要由高速增長轉向高質量發展。質量和速度到底誰服從於誰？過去速度優先，先定一個指標，其他指標順著往下排，速度是第一位的。現在看來走不下去了，所以中央提出了質量優先。
質量優先也是有指標的，我們追求高質量發展，側重於關注五個方面的指標。第一是就業，就業是宏觀經濟最重要的事情，就業好了也就說明整個社會的資源利用是比較充分的；接下來是風險防控，要控制杠桿率；企業要盈利，企業要是不盈利的話，經濟狀況就是比較差的；資源環境要可持續；最後是收入增長相對穩定。我想這五條是高質量發展的基本指標，當然還可能有更多。那麼它對應的速度是多少就是多少，從一個比較長的時間來講就是少折騰。
中國經濟現在面臨的問題還是高增長和高質量發展的關係，速度如果定得過高，質量指標就會縮水。這幾年就業總體狀況還是可以的，盡管速度下降，有些地方遇到了招工難問題；財政金融風險是在加大的，杠桿率是在提升的；企業盈利不穩定，產能嚴重過剩，包括PPI價格過低；資源環境問題突出；居民收入也不穩定，特別是民生的支出是不足的。增長速度過高了以後，它是不可持續的，關鍵是這些質量指標都要出問題。所以我們並不是不要GDP，而是不要一個低效率、低質量、不可持續的GDP。
對經濟增長的預測，要適當調低對經濟增長的預期，其實今後三年每年增長6.3%，就可以完成2020年翻番的目標。2020年以後速度是多少呢？根據我們的研究，過去幾年的時間由高速增長向中速增長轉變過程中可以講中高速，以後就是中速增長。這個中速增長的速度是多少呢？大概5%到6%之間，或者5%左右。速度的高和低一定要和增長階段、增長背景和潛在增長率掛鉤。高速增長期潛在增長率是10%，增長速度7%是低速度，進入中速增長以後可能就是5%左右，甚至4%到5%之間。當時日本進入中速的時候就是4%，增長5%到6%也是高速。而且中速增長平台形成以後，特別是我們重視質量的時候，這個平台可以持續多長時間？根據國際經驗，應該可以持續十年左右的時間，所以中國長遠的發展目標應該說有了比較好的可以做到的基礎。
怎麼穩增長？現在面臨一個選擇，繼續搞基建房地產還是真正市場化？現在基建和房地產，基建的增長速度已經出現了負增長，房地產的速度還算比較穩定，總的來講它的高峰期已經過去了。穩增長繼續依靠這兩個老抓手可能靠不住，問題也會比較突出。首先是杠桿率問題，要繼續依靠這兩個抓手還得加杠桿，基建是加政府的杠桿，房地產是加居民的杠桿。這背後我們要搞清楚整個經濟發展到這個階段之後，基建和房地產處在什麼樣的位置。
這里給各位介紹一下我們的研究成果，這張圖是房地產投資的增量，有增量房地產投資才有一個正的增長速度。這個增量是指什麼？實際上是房地產投資中間賣地、買地這些收入，把它剔除掉，是固定資本形成的部分。大家會看到它已經在2012年以後出現了峰值。中國房地產投資，我用了一個詞叫「歷史需求峰值」，需求量最大或者增長速度最高那個點大概是1300到1400萬套住房，在2013、2014年左右已經出現了。2016年的時候又出現了一個高點，一線城市房價帶動了房地產投資的回升。當時對房地產投資的走勢有爭議，但是我們感覺到它就是一個短期的現象，還得往下走。看2017年下半年以後，實際上我們現在統計的房地產投資的增量已經出現了負增長。2018年，我們靠右邊白色這一塊是預測的，大體上是低速增長，或者在0左右徘徊。
基建投資，大家看靠右邊那個最高點，它的歷史需求峰值其實也已經出現。現在我們需要觀察的是這個量逐步往下走，白色這一塊。下一個點是在什麼點？尋找下一個均衡點。另外有一項研究，給大家介紹一下，我們做了一個研究，就是用購買力平價計算了OECD國家和中國在同樣發展水平的時候，終端需求結構之間的比較。
可比性比較強的是中國在2016年人均GDP 14000美元時的GFP結構（紅）與OECD在人均GDP為14000美元（黃）、25000美元（藍）、35000美元（綠）的標準結構對比。數據顯示，房地產數據高了大概有二分之一。從國際比較意義上來講，在這樣一個發展階段，中國的基建和房地產比重偏高，這和整個體制和發展階段有很大關係。
另外，以土地謀發展的城市融資戰略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續了。過去土地政府所有，單邊壟斷供給，而且住宅用地比重過低。中國一線城市住宅用地過去是低於25%，而發達國家一般在40%以上，像首爾在60%。住宅用地、工業用地定價嚴重差異化，工業用地的價格相當低，有的時候零地價，相應把住宅用地價格抬得很高，最後把價格抬得最高的方式拍賣，最後政府得到了一個很高的收入。這個收入嚴格來講和把土地作為一種生產要素的價格獲取的收入，已經是大大地高於那樣的數值了，實際上獲得一種超額收益。政府拿這個錢作為賣地收入，實際上成為財政收入很重要的一部分。相當多的城市這塊收入占到財政收入的40%，有些地方差不多一半了。另外，抵押進行融資，政府利用權力從土地上獲得一種大大的高於土地本來具有的、作為一種生產要素獲取收入。
我們現在討論房地產稅的問題，房地產稅是利用政府權力獲取超額收入，實際上房地產稅已經征過了。當然也有它的好處，這也是中國這麼多年發展過程當中走到這一點的，也不是提前設計的。好處是籌措城市發展基金，支持基建設施建設，所以搞基建的錢是賣地收入拿來的，營造發展條件。但是也有弊端，階段性、不穩定、不規範、腐敗等等一些問題。
這張圖是M2和房價的相互關係。中國這幾年貨幣有時候投放量比較大，從這個圖可以看到相當一部分進入了房地產。但是這種模式現在看來越來越不可持續了。有以下四個條件，任何一個條件出現之後這種模式都會受到很大的約束：第一，房地產歷史峰值出現；第二，實體經濟難以承受高房價導致的高成本而出現衰退，我想香港是一個非常典型的例子，現在我們一線城市其實也已經出現了這個問題；第三，擴張性貨幣政策的終結；最後，房地產泡沫破裂。這四個條件出現任何一條，「以土地謀發展」的城市融資發展模式都很難持續，所以支撐了中國發展很多年的以土地謀發展的模式，現在確實到了轉型的階段。
回過頭講房地產稅，我以為還是要征的。對這個問題有很大爭議。因為房地產稅是現代國家治理的一項基本制度，世界各國都是這樣。大家應該明白一個道理，其實中國的房地產稅要做一個轉型，就是把它轉為規範可持續的、法治的。你要做這個轉型是需要創造一些制度條件的，包括開放土地要素市場，糾正土地價值收益，去除土地超額收益，也包括避免重復征稅。我以為房地產稅征收不是簡單推出一項稅，實際上是一個很大的制度轉型的問題。
擴大內需，除了基建、房地產之外，中國還有沒有別的內需？有沒有新的增長動能？我們的思維方式，包括發展的思路、改革的視野需要做一個很大的調整。首先要加快開放城市之間土地資金、人員等要素市場，允許相互流動，優化資源配置，重點是土地制度改革。十八屆三中全會已經講得很清楚，農村集體建設用地和城市土地要同價、同權、同等入市，宅基地也要進行流轉。
另外現在很重要的發展趨勢，一方面農民要進城，另一方面城里人要下鄉。我們講滿足人民群眾日益增長的美好生活需求，小產權房這麼多年了，農村集體土地和宅基地能否平等入市？這是中國最急切的改革，改了以後對我們的增長大為有利。
第一，降低城市房價。我們現在一線城市房價很高，如果把小產權房放開，農村宅基地入市，保證並且提升產業競爭力，這是當務之急。城鄉之間把要素打通，特別是土地制度改革，是釋放中國經濟增長動能非常重要的一個方面。
第二，農村人加快進城，提供均等的公共服務。中國擴大消費，住房解決後一串消費都上來了，是非常重要的一個關鍵點。最近中央提出三年脫貧這樣一個攻堅戰，這個對提高低收入階層的消費能力也是有利的。
第三，現在講積極的財政政策要積極，是不是還像過去那樣，一定要搞基建？重點得轉向醫療、養老、教育、社保、基礎研究等短板領域。基建應該圍繞這些領域展開，社保、教育，這個領域中間，中國的比重和OECD國家用PPP的方法計算的話，中國的方法是低的，特別是政府的支出過低，老百姓的支出是偏高的，政府的財政收入應該朝這個方向重點傾斜。同時，繼續推動國有資本用於充實社保基金。
第四，加快推動行政性壟斷行業改革，重點是石油天然氣、電力、通信、鐵路、金融等領域放寬準入，降低實體經濟成本，同時帶動這些領域有效投資增長。
最後，應對中美貿易戰的關鍵是實質性的深化改革開放。國內要建立高質量的市場經濟，對外實行高水平的對外開放。這樣才能全面、持續地增強中國科技、經濟的競爭力和國家的總體勢力，這是應對中美貿易戰最重要的治本之策。加快服務業的對外開放。對外開放以前首先是對內開放，推動旅遊養老、文化、娛樂消費性服務的發展。最近對消費提得比較多，最近談消費降級，這個因素可能有。對商品的消費到一定程度以後比重可能會下來，服務性消費是下一步消費升級的重點。所以要推動服務性的消費發展，促進品牌和品質的消費，擴大中等收入群體的消費規模和消費水平。
編輯：程果 熊雪鋒
