許倬雲：從五月花到川普，一文讀懂美國制度設計史

本文原標題：特朗普的當選

公元17世紀，五月花號登陸美洲時，正是歐洲地區的西方文化經歷了歷史上最巨大的變化，包括宗教革命、民族國家的興起、資本主義的萌芽、近代思想的啟蒙時代。這些變化，在人類歷史上如此集中，而又如此深遠的影響，新大陸納入世界歷史，以及美國的興起，都和這些運動息息相關。

上面幾項大變化，直接、間接的幾乎都與美國的興起有極大的關係，其性質，也決定了美國的政治制度——近代史上國家制度的設計。

這一個規模宏大，而內容非常複雜的公權力結構，有命定的一些特性，但是也有其不斷更新的調整。到今天，美國的國家制度還沒有完全定型：美國究竟走向何方？這個空前未有的新制度，是否可能踏向為財富貪欲服務的公權力？城上變幻大王旗，現在看來，極有可能這幅王旗的圖案是一個龐大的「$」符號。

我們只是盼望，這個趨向還有改變的可能性，庶幾我們不致沉淪於無限的貪壑。

五月花號移民，留下的設計理念，確與後來美國整個政治制度設計，密切相關。這一批移民帶來的是一個社區的自治精神：他們登陸以後，致力建設一個立足點，組織自衛、自治的社區。他們界定：這是所有參與者有意識地組織的一個共同體。這種共同體，用今天法律學上的名詞，是incorporated（法人團體）。凡參與這個共同體的成員，歸屬於這個團體，也有意識地共同管理這個團體。

在這小小的基地上，他們將公權力掌握在參與者手中，不交給王者，也不交給任何外在武裝力量。他們有權決定對錯是非的標準。參與的每一個個人，既有責任、也有權力，維持和修改這一個共同體的性質與功能。

這種自治團體，在歐洲舊的秩序崩潰時，曾經表現於克倫威爾的大革命，也曾經成為法國大革命的理論基礎。只是，在此之前，國家制度的規劃，僅是修改舊制，並沒有重新開創一個嶄新的設計。

五月花社區出現的時候，作為一個獨立國家的美國還沒出現。理論上，英國後裔在北美建立的基地，都還是英王陛下的領地；我所在的匹城（1816年建市），其出現早於美利堅合眾國的誕生。實際上，英國並沒有執行其直接的統治權，美國獨立運動就正是為了否認英王有如此的權力。在建國以前，北美許多英國殖民的社區，他們終於都仿照普茅斯頓的模式，自己組織、締造所歸屬的共同體。美國獨立運動之後，整個建國規模，都是從小社區的自治體，發展為一個涵蓋許多不同層次的共同體，構建擁有共同公權力的國家機制。

回到社區共同體的結構，大到波士頓、紐約，小到窮鄉僻壤的小市鎮，都經過組織法人團體的過程：參加者以平等的身分，共同締造這麼一個團體。他們自己選出行政官員，作為共同體的行政首長。

他們組織法庭，代表公權力：在法官的左右兩側，一側是代表公權力監督成員行為的檢察官；另外一邊，則是代表共同體個別成員的律師，依據社區規定的程序，由檢察官指責犯規者，由犯規者的代表律師，為他依法辯護。而法官聽審的時候，如果是刑事案，也就是牽扯到人身本身自由與存在的案件，法官的判斷，不能根據被告自己的認罪和自白，也就是共同體的成員，不能自證其罪，而受懲罰。犯罪的認定，必須要根據所有成員的代表者——陪審團——認定被告是否違法？是否應當懲罰？這個共同社區也會雇用警察，授與警察維護治安的權力。為了維持這個共同體的行政機構的運行，每個共同體的成員必須從他自己收入中將一部分作為稅款，繳付給這一個共同體。理論上，社區共同體的成員，能夠執幹戈以衛社稷者，都有權持有武器，負擔保衛團體的責任。

上面所述的情況，乃是美國憲法中人權法規修正條文的精神。

美國建國前，有十三個英國殖民地，每一個殖民地都以類國家體制存在。他們都由一群上述的共同體自治的城鎮，以共同的意願結為一體。這十三個殖民地，後來成為十三個州，在今天相當於古老政治制度的省份，其實都自認是獨立的主權國家。例如，我所在的賓州，正式的名稱不是State of Pennsylvania，而是Commonwealth of Pennsylvania。美利堅合眾國USA，其實是一個聯邦政府的體制：所有各州個別授權才形成的大單位。聯邦政府並不是各州的上司，也並不是擁有各州的主權者。

眾所周知，美國的憲法規定，是三權鼎力，立法、行政和司法。這三項權力的內容，簡述如下：共同體中，人民選舉為眾人服務的行政官，由人民代表立法構成的市議會，以及維持公秩序而設立的司法部門。更須注意者，聯邦政府的司法部門另有一個大法官會議，是以法學專業者的專長，根據成文法和習慣法的內容，與行政權、立法權有衝突時，或是有錯誤或遺漏時，這個大法官會議，根據已經規定的法律，做出裁斷，約束和糾正行政權和立法權，過分或不足的缺失。

在最初設計時，司法權部份，除了人民授權以外，還必須具備充分法律專業知識，作為大法官的條件。逐漸演變，美國政府中，又多出了一個以專業知識服務大眾的單位，其組成成員必須具備經濟學的專業能力，足以判斷國家如何維持經濟運作，而必須發行的貨幣量。這兩種要求專業知識的單位，就將單純的民意，加上了專業知識的條件，以防止公眾民意對於法律和經濟運作的知識不足，而經過投票，做出錯誤的決定。

在地方層次，美國有兩條平行的單位，一條是上述城鎮，乃是一個自治團體；另外一條則是郡（County）、區（borough），乃是行政單位，州政府的延伸，不是自治團體。他們管轄的事務：例如收取地方稅，又例如監督地方公路和其他交通設施。在美國開拓的時期，郡和區也有核準和發放領墾土地的執照。從地圖上，我們可以看見，匹茲堡以東的郡和區的邊界並不整齊；但是匹茲堡以西，基本上都是直線的方塊，亦即人為的區劃，不是自然形成的社區。

上述作為自治單位的城，鎮，卻是一群移民共同生活，結合為一個團體。他們共同訂立團體的規範，在法律上形同有主權的團體，亦即是「法人」團體，具有自己的財產，也有自己具有的價值。因此，有些小城鎮如果因為情勢改變，比如敗落至沒有居民或是很少居民時，城鎮的「法人」解散，可以將城鎮的權利和財產，標售給得標最高者，等於破產。

以上的比較，就是為了說明自治團體和行政單位之間的差異。

聯邦政府和州政府之間權力和權利的劃分，是個嚴重的憲法問題。在美國立國之初，第一次面對這個權力區隔的問題，就是貨幣發行的單位由誰管轄。漢彌爾頓主張設立一個中央銀行，總管全國通行的貨幣。這一決定，無形之中第一次將聯邦的權力有所界定。於是，聯邦政府就不再是空洞的機構了。如果沒有這一次的決定，美利堅聯邦政府其實就和今天的聯合國一樣，沒有具體的權力約束全國的各州。

另一次非常重要的決定，則是南北戰爭的時候林肯面臨的大問題：南方各州認為，蓄奴與否是州的權力，聯邦不能干預。這一爭執，終於兵戎相見，進行了五年的內戰，才確定了聯邦政府有決定全國事務的至高權力，州政府必須服從。如此處置，美國的國家體制才得以確立。

林肯的就職演說場面

經過兩次考驗以後，聯邦政府才有代表國家主權的完全權力，決定對外關係的一切事務。否則，國家的主權，分屬在各州，這一國家體制不會是完整的權力機構。

最近多少年來，各處都有擁槍者任意槍殺造成的災害。雖然大家都不能容忍如此無謂的犧牲許多性命。卻由於憲法中第二條修正案規定，公民有持有武器，保衛自己的權力，甚至更進一步延伸，公民持有武器，才能夠反對非法的統治。於是，雖然擁槍規定已經不斷造成災害；不少人也想啟動立法程序廢除第二條修正案，但至今竟無法撼動這一條款。

美國憲法中規定的聯邦制，每個加盟州，都選出兩位參議員，組成聯邦兩院中的參議院。這一體制的原型，是美國大湖地區原居民伊洛魁部落聯盟的制度。

伊洛魁部落聯盟

那個部落聯盟，參加的部落，每個部落可以推出兩位長老，出席長老會議，決定有關主權體制的問題。例如，是否再容納新的部落，或者開除原有的部落等等。此外，每一個部落按照人口，選出一定比例的代表，出席部落會議。

這一個原型，在美國憲法上就成為今日的參、眾兩院的兩級制。在近代西方帝國主義殖民的歷史上，難得出現如此例證：殖民者採取原居民所發展的制度，構成國家體制的一部分。

聯邦政府的總統，是全民選舉的，其權力之大，儼然君王。但是，總統有任期，一任四年，兩任八年，最多兩任之後，他必須退出政壇，讓新人來接替。總統的選舉，由於尊重加盟者州權的權力，所有加盟的州權，州有大小、人有眾寡，如果只是按人口比例來選出總統，那些小州永遠沒有絲毫發言權。美國憲法的調停方法，則是以選舉人票來選出總統，每一個州按照人口數字的比例，選出相當於眾議員人數的選舉人，出席選舉人投票會議，另外，按照每州兩名參議員的數字，每州又可以有兩名選舉人，與上述相當於眾議員數字的選舉人，共同出席選舉人投票會議，選出總統。如此安排，使得小州即使以人口總數推出代表，人數很少，加上這兩名代表州權的名額，小州可以有超過人口數的比重，投票選舉總統。

舉例言之，維吉尼亞州有十一位眾議員，加上兩位參議員，該州就有十三張選舉人票。在總統大選中，一名候選人如果在維州得多數選票，就贏得十三張選舉人票。首都華盛頓也是政治實體，分配了3張票。全部選舉人票，總數538張。候選人贏得了270張選舉人票，就能入主白宮。

各州之中，除了二州例外，大多採取贏者得到全部選票。（內布拉斯加和緬因州是例外：這兩州是根據各選區大眾選票比例，分配選舉人票數。）

於是，如果候選人A在人口較多的一州，以微小的多數得勝，而在另一人口較小的州，以比數懸殊大敗，他的對手B獲得該州選票。如果二人所獲全國總票數相差不遠，可能A得到的選舉人票多於B，卻贏得了選舉。

林肯當選美國總統時的票數對比

這種不公平的計票方法很受譏評，只是由於修憲不易，至今不能改變。

美國立國時，國土遼闊，還沒有火車、汽車，更沒有飛機，要計算全國的總投票，很難準時、準確地得到投票結果，才有選舉人會議制度，讓選舉人代表選民，在一定的時候，從十一月全國總投票的日子，長途跋涉，聚集首都，由他們代表本州的選民，選出新的總統。在今天，這個制度卻失去了補救交通不便的原意，全國的選票幾乎都可以在投票當夜就得到了結果，這一選舉人會議，實際上已經沒有意義了。目前大多數人的想法，是直接全民投票，選出總統，再加上每州選出兩個名額的比例數，計算他們的比重，加在人數投票的比重上，計算選出總統的票數。

也有歷史學家認為，開國元老麥迪遜設計選舉人會議，乃是擔憂全民投票，可能因為選民素質不齊，選舉結果會淪於「群眾（mob）」的民粹主義。他盼望，群眾選出的選舉人，素質較佳，可以自作判斷。

詹姆士·麥迪遜（1751-1836），美國開國元勛，被稱為憲法之父

目前選舉制度的另一項難題，則是兩黨制投票之下，很難有第三黨崛起的機會。因為第三黨能夠得到的票數，通常只在本州有一定的票數，超過原始發源地，就很難得到幾個大州的選票。

至於兩黨制的利弊，其利在兩個黨的立場非常明顯的對立，選民抉擇，非此即彼。其弊端則是，每一個時代都有每一個時代選民關心的議題，黨綱的改變，和具有某一黨黨籍議員的意見並不能同步開展。一位眾議員當選時，他所代表的立場已經是十年以前了；由這些人代表選民決定國家大政，並不能夠同步地吻合此時選民的主張。在新的意見湧現時，兩黨體制以及議員選舉制度，都沒有容納新意見的空間。尤其在那一關鍵時刻，選舉活動可能已經過半以後，大家才發現，選民其實已經注意新的議題，在選舉的分野之中，卻無人代表這一新出現的民意。

美國憲政史上，確實有過好幾次，一個老黨衰退，新黨出現；現在的兩黨，其實都已經和建國時代的兩黨，完全不同了。今日的兩黨，也和四年前的兩黨，參政的代表者，和被代表的選民之間，其意見有相當大的落差。過去新黨的出現，大概總是在一個舊的政黨離散，顯然不能運作的地步，新黨才有出現的機會。新舊觀念之間，青黃不接，往往使得國政興革的時機，無端地耽擱了至少四年。

二十世紀初期發生的經濟大恐慌，幸而有羅斯福總統提出新政，也使美國的選民具體認識了財富分配作為課題的必要性。那一次進步黨的政見，能夠藉著民主黨的理論空間被羅斯福總統採用；其中相當的成份，是由於羅斯福總統本身的遠見和威望。這種機會，在最關鍵的時刻，有關鍵的人物出現，只能說是幸運。

1932年，羅斯福的壓制型勝選

像2016年的選舉，就是因為兩黨制度之下，第三項意見無法出現，以至落得一個令人扼腕的結果。

特朗普的當選，也是劃時代的現象，這樣一位總統史無前例。可是，他得夠得到百分之四十鐵票。這百分之四十的支持者，大多是社會下層人士。在美國社會的下層，正在出現一批將要永遠沈淪在貧窮無靠的人群。在高度競爭的美國，他們的財力和才力，都無法將自己提升進入中產階層的下端。這些人滿腹憤怒，對未來一無指望，卻是對過去曾經有過的安定歲月，和美國的偉大，眷念不忘。這一股力量的湧現是社會敗壞的後果，不是這些人的過錯，他們乃是犧牲者，不是造孽者。

從這種力量支持出來的政治看，美國開國元老麥迪遜的擔憂恐怕成真。

文章純屬作者個人觀點，不代表平台觀點。

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