晚清海關，為何能長期保持廉潔？

尋夢新聞LINE@每日推播熱門推薦文章，趣聞不漏接❤️

近年流傳這樣一種說法：

「英國人赫德控制下的晚清中國海關基本上杜絕了貪腐，是大清帝國唯一沒有貪污腐敗的衙門。」①

「唯一沒有貪污腐敗」這樣的說法，自然是一種誇張的修辭。不過，自1860年代至民國成立，海關確實長期對外維持著一種廉潔的形象。

聘用洋人來管理海關，無疑冒著損害中國主權的大風險。這大權，是清廷當年為籌集賠款主動交出（清廷對關稅主權缺乏概念）。交出的原因很複雜，其中也包括對清廉的期待。具體執行此事的總理衙門大臣文祥，曾對英國代表威妥瑪如此說道：

「中國人不行，因為顯然他們都不按照實征數目呈報。」

他還拿上海道台薛煥舉例，指責他「近三年來根本沒有報過一篇（上海海關的）帳」。②

文祥的指責不是虛言。在聘用洋人管理海關之前，關稅是「承包」給地方的，地方只管繳足中央的定額，定額之外橫征暴斂的數額，從來無人知曉。時人可能，中央拿到的定額，不到地方實際橫征暴斂總額的十分之一。洋人入主海關之後，降低了稅率，砍掉了大量不合理稅目，關稅收入卻躍居中央財政收入的第二位。1910年的年稅收值總額高達3450餘萬兩海關銀，而在1861年，這個數字只有區區500萬兩。收入的激增，與機構的廉潔化有極大關係。

圖：執掌晚清海關的英國人羅伯特.赫德

洋人執掌海關後，對華人員工多有歧視。比如，以洋員壟斷管理層，同職級洋員薪資遠高於華員，洋員職級晉升速度比華員快很多……1900年後，民族主義在中國興起，上述歧視政策，屢遭輿論批評，海關內部華員也多次發起有組織的抗爭。

但在清廉這個問題上，外部輿論和內部華員，卻始終不吝讚嘆之詞。比如，1933年《申報月刊》刊文抨擊海關歧視華員，卻也承認：

「海關為客卿管理之最大成績，即稅收確實奉公，人員廉潔自持，幾鮮營私舞弊之惡習。」③

受歧視的華員，也留有多種口述回憶資料。這些資料顯示，他們「（雖然）經歷了自主前後的海關，卻對外人代管並無惡感，並一致認為海關優良制度的建立，系因吸收了各國精華。……同時這些早一兩代的人士，常撇開行政權的歸屬不談，從效率和紀律著眼，認為洋人掌權的時代，優於國人當家。」④

海關檔案也是一個佐證。據統計，自1854年至1870年，內班職員181名，有81人因考核不合格而去職，其中涉及貪腐者，僅1人而已。⑤

也就是說，自晚清到民國，洋人管理下的中國海關，在廉潔方面確實有著很好的口碑。

圖：晚清上海黃浦江邊的「江海北關」

這種廉潔口碑，是由英國人赫德（Robert·Hart），在擔任海關總稅務司的半個多世紀（1861-1908）里做到的。

赫德維系中國海關廉潔的辦法並不複雜。說白了不過兩條：（1）獨立的監督機制；（2）人性化的薪酬福利體系。

獨立的監督機制，包含了如下內容：

（1）架構上，海關獨立於清廷其他部門，與腐敗的清廷官場隔離。總稅務司赫德向清帝國高層直接匯報，海關內部只聽赫德之命。各海關的主要管理職位不用華人，其中一個重要理由，就是洋人不怕中國地方官的干預和施壓。

（2）海關內部，引入了獨立的監察制度。赫德拋棄了傳統的中式記帳法，引入了英國當時最先進的會計、審計、統計制度，這套制度，當時在英國也剛剛實行了10年左右。這個制度引進來之後，在海關內部做假帳，就變得很困難了。

（3）海關外部，存在獨立的「監督力量」。清廷的權力部門（包括中央朝廷與各省督撫）與列強在華使領館（按條約，海關部分收入需用來償還對列強的賠款），都對海關關稅的收入與去向密切關注。1900年之後，民族主義興起，民間輿論將洋人執掌中國海關視為恥辱，也時刻盯著海關有無醜聞。⑥

圖：北京的海關總稅務司署

人性化的薪酬福利體系，包含了如下內容：

（1）引入了細致的考核制度。以年終考績為例，各欄目分類很細，如「品行」一欄分做「才能、誠信、機敏、勤勉、服從、指揮能力、智力、幹練、能否得人尊敬、性情、禮貌」等項。各海關主管調換頻繁，而考績表嚴禁主管留底。若有主管不如實填寫，總稅務司署只須參照其他主管歷年的考核情形，即可發現端倪。考績優異者將獲得1-6個月不等的額外薪金。

（2）擬定了合理的職級晉升制度。海關職位級別很多。職級晉升，以資歷為主要參照標準（另有兩成空缺供擇優提拔），與薪酬密切相關；服務到一定年限，還將獲得額外的年薪。如此，員工可以清晰地預期自己的收入和職業前景。對未來擁有正向預期，可以大幅削弱人違法貪腐的欲望。

（3）高薪酬和豐厚的養老金。自晚清到民國，海關職員的薪俸水平，可以說是政府機關當中最高的，至少是同級別政府職員薪俸的兩倍以上。非但如此，赫德還引入了中國最早的養老金制度。這是一筆非常豐厚的報酬，與職員的操守直接掛鉤，若被發現有瀆職、貪污行為，將被開除，養老金一分也拿不到。這種高薪，使海關經費占到了海關稅收的10%左右（同期英美各國約為4-5%）。對優質福利待遇的珍惜，也可以大幅削弱人違法貪腐的欲望。⑦

赫德曾對總理衙門大臣文祥解釋，自己之所以設計這樣的廉潔機制，是因為他不相信中國人所說的「人性本善」。他覺得人性本惡，所以有必要提升職員貪腐的風險和成本。

圖：赫德私人出資組建的海關樂隊

此外，許多文章和著作，談到近代中國海關的廉潔，還會提到赫德本人的操守，認為赫德起到了重要的表率作用。

其實，海關的廉潔機制，對赫德的約束力很有限。他是海關的最高權力，內部監察不到他；外部（如清廷）也沒有監察他的專業能力。

所以，也存在另一種聲音，對赫德及其親信秘書金登幹（James Duncan Campbell）是否清廉提出了質疑。比如，有學者發現，1878年赫德去巴黎出差和度假，委托金登幹找了一棟帶花園的洋房，半年租金高達5萬法郎，相當於清政府駐倫敦使館1年零7個月的房租。金登幹有故意抬高房價，從中拿回扣的嫌疑；金登幹在中國海關任職期間，曾違規收取傭金，且致信赫德商議「如何用公事方式花費掉」。也有資料稱赫德在中國工作期間積攢了100萬英鎊的資產，年收入在10-17萬兩白銀之間，已遠超出了他的薪水收入，「這麼大的數字不貪污是掙不來的」。⑧

不過，上述質疑尚難成為定論。

金登幹違規收取傭金一事，始於1875年。1877年，赫德給金登幹回信表示：「我從來不讚成接受傭金的主張。……因此，我把這個問題暫時擱置起來，打算過一些時日再處理，想清楚了，再正式指示你要這樣辦還是那樣辦。」到1879年8月，赫德再次致信金登幹：「關於由你從阿姆斯特朗接受的傭金數額……一齊加起來，總共4356鎊6便士……這是中國政府的財產。今天我已把這宗交易向直隸總督李鴻章報告，而且寄給他一張收回4365鎊6便士5先令，即等於17460上海兩的支票。」這是赫德對金登幹「傭金事件」的最終處理。⑨

至於赫德的年收入在10-17萬兩白銀之間，似也屬於正常。就薪俸而言，「總稅務司的年薪在李泰國任內最初為12000兩，後來增加一倍，每月還加給3000兩津貼。以後赫德的月薪高達1000磅，在1901年約合銀6700兩，一年即達80400兩，這遠遠超過了親王俸祿。親王的俸祿是清代宗室職官中最高的，每年也僅三、四萬兩。」⑩此外，由赫德留下的日記、書信可知，他還在中國、英國有不少房地產、借貸之類的投資，且收獲頗豐。固定薪俸加上投資收入（此外還有清廷的賞賜），赫德的年收入達到10-17萬兩白銀，並不是一個很離譜的數字。