中國可用性付費實踐錯誤和完善路徑研究

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來源：《宏觀經濟研究》第9期

作者：吳中兵  徐成彬

原標題：《中國可用性付費實踐錯誤和完善路徑研究》

引言

自2014年中國大力推廣PPP模式以來，可用性付費的理念正逐漸得到政府和社會資本的廣泛關注和認可。但是仍然存在一些問題：

首先，某些地方政府對可用性付費的深層次內涵認識不夠清晰，在部分項目中將PPP「可用性」錯誤等價為「工程可用性」，給中國PPP模式的成功落地和規範發展帶來了嚴重阻礙。其次，由於政府承擔所有的需求風險，導致社會資本方創新積極性削弱，這將不利於PPP模式的順利開展。因此，可用性付費應當基於績效設立獎懲機制，經營維護績效標準和扣費機制，既要充分體現政府對項目運維的具體要求，也要達到對項目公司實際的監管和激勵作用。

本文從可用性付費的內涵和特徵入手，分析了中國可用付費的政策演進脈絡和實踐中存在的錯誤，提出建立以經營為核心的全生命周期考核機制，並將付費責任與績效考核結果掛鉤，推動PPP健康發展。

—目錄—

01

可用性付費內涵和特徵：基於國際經驗的分析

02

中國可用性付費的演進脈絡——政策視角的分析

03

中國可用性付費的使用錯誤和原因分析

04

完善可用性付費的路徑和建議

一、可用性付費內涵和特徵：基於國際經驗的分析

（一）可用性付費的概念和特徵

PPP項目的付費模式在不同的官方機構有不同的劃分方式，對可用性服務的定義也各有差異。

世界銀行(2017)《PPP合同條款指南》將PPP項目付費模式劃分為使用者付費、政府付費和兩者的組合，其中可用性付費包含在政府付費中，社會資本方和借貸人承擔了當地政府的信用風險①。英國財政部《PF2標準合同》提出，不同類型的公共產品項目，適合採用不同的付費機制②。主要有三種：使用量付費、可用性付費、使用量和可用性混合型付費。其中，「可用性」主要集中於該服務的核心職能，強調服務為核心，一般適用於需要提供基於建築物的公共服務項目，例如醫院、學校、監獄、宿舍等。在不同項目，如公路橋梁項目一般指車道可用（車道沒有關閉），收費路橋項目包括收費系統可用，地鐵項目包括車輛、準點率、車站和養護站場等，可用性的內涵的差別也很大。

可用性付費的主要特徵包括：

一、項目的收入來源主要來自政府財政支出，並且只有設施或服務符合合同約定的標準和要求時，政府才支付約定的費用；

二、項目採用按效付費，即根據項目的可用性決定政府付費的多少，而非按成本或使用量付費；

三、項目質量由一系列績效指標定義和描述，並採取統一整體付費，注重全生命周期的成本效益；

四、可用性付費與績效考核有機結合，政府付費將在合理範圍內進行懲罰或給予獎勵。

（二）支付方式和時點

付費方式應將總費用均攤在全生命周期的各個階段，一般不建議建設期支付任何費用，而在項目經營後開始付費。例如，英國豪恩斯洛（Hounslow）公路維護項目，前5 年可用性付費額占整個項目付費額度僅為18%左右，剩餘部分在後20 年內進行支付；美國退伍軍人（Veterans）高速公路項目，建設期付費只占8%，且分三次支付。

（三）可用性扣費模式

可用性付費項目扣費機制主要包括可用性扣費（Availability Deduction）和績效扣費（Performance Adjustment）。如果項目「不可用」，則要扣除當期應付的基準支付額，並根據績效考核結果進行調整。如在交通設施項目中，可用性扣費主要根據關閉的車道數量、時段和路段等確定；績效指標主要根據路況確定，如道路的平滑度、車轍和摩擦系數等。

二、中國可用性付費的演進脈絡——政策視角的分析

隨著PPP模式在中國的快速發展，政府和社會各界對可用性付費的認識也在不斷加深，與可用性付費相關的法律法規也處於不斷完善中，大致經歷了三個發展階段。

（一）第一階段：整體框架與原則規定

自2014年新一輪PPP熱潮伊始，中國就設立了PPP操作模式的框架。這個階段與PPP政府付費相關的政策主要強調整體框架和原則規定。在政府付費方式分類中，將可用性付費和績效付費作為政府付費中可選的兩個平行方案。雖然在《PPP 項目合同指南（試行）》說明了可用性付費「必要時」與績效付費或使用量付費搭配使用，但在實踐中很容易被誤解為可用性付費的依據即為設施可用性，如部分政府付費類項目通過工程可用性付費加少量經營績效付費方式提前鎖定政府大部分支出責任。

（二）第二階段：績效考核與付費掛鉤

隨著實踐中問題的逐步暴露，PPP可用性付費的相關政策得到進一步完善和細化。這個階段的政策強調了在PPP項目全生命周期中，可用性付費必須與績效評價結果相關聯，要求PPP合同必須包含經營服務績效標準，並將績效評價結果作為付費的依據。

（三）第三階段：負面清單與量化考核結合

鑒於眾多地方政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任，《關於在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）強調各級財政部門的支出責任與公共服務績效掛鉤。《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）進一步要求合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標，並提出了以經營績效評價結果為依據的獎懲機制，即各級財政部門依據績效評價結果合理安排財政預算資金。對於績效評價達標的項目，財政部門應當按照合同約定向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支出；對於績效評價不達標的項目，應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）進一步明確，項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的不得入庫。

綜上，中國政府對於PPP可用性付費理念的認識不斷深化，與可用性付費相關的政策也在不斷完善。對於PPP可用性付費模式，建立基於全生命周期績效評價結果的付費機制勢在必行。

三、中國可用性付費的使用錯誤和原因分析

PPP模式對基礎設施建設發展起到巨大的推動作用，但在快速發展的過程中出現了眾多「偽可用性付費機制」項目（表2）。這些項目將投資總額、融資成本以及社會資本的合理投資收益作為可用性付費總額，以項目竣工驗收合格為依據、以建設可用性績效指標為標準，項目經營日起開始向社會資本支付，而績效付費僅包括少量的經營維護考核付費，將項目建設質量與經營質量分開考核，並未真正做到項目建設經營全生命周期關聯性績效考核。這些「偽可用性付費機制」項目目標偏離了公共服務本質，使得項目風險向政府傾斜，造成社會買單成本過高。

國際上廣泛應用的PPP項目的「可用性」，並沒有單獨區分建設竣工驗收和經營期，而橫貫PPP合同合作期，包括設施建設和經營服務的可用性，即經營期績效是可用性付費的一個重要組成部分。中國PPP實踐中大量出現的「重建設、輕經營」和變相融資等不規範現象，大多源於可用性付費的誤讀誤用，從而導致政府支出責任的「固化」。

對按績效付費原則的忽視引發了政府支出上限「虛化」，對項目全生命周期績效考核的缺失造成了社會資本經營內容的「淡化」等③，具體原因主要有三個方面。

（一）績效評價標準不明確，經營績效考核缺少依據

在PPP實踐中，績效評價指標的設置則大多比較模糊，考核指標不夠全面，沒有涵蓋項目全生命周期的主要績效要點；或對指標標準設置不完善，只是為了體現合同的完整性存在，難以起到真正的考核和激勵作用。缺乏有針對性的績效評價標準使得對項目公司的經營績效的考核缺乏依據，難以真正發揮監督約束的作用。

（二）大量社會資本方是施工類企業，項目公司經營責任虛化

在 「重建設、輕經營」的付費方式將可用性付費曲解為建設可用性，而績效付費只包括少量的經營維護績效付費，從而使得社會資本可以快速回收工程建設利潤，導致長期經營責任的「虛化」。從政府角度看，項目竣工驗收合格後，政府承擔了絕大部分的「工程可用性」付費和少量經營績效付費，被鎖定了對建設成本的無條件支付義務，相當於對項目風險進行了兜底，PPP被異化為拉長版的BT。

（三）付費和扣費機制不合理，無法形成有效激勵約束

大量PPP項目可用性付費的支付僅以「工程可用性」績效指標為標準，在項目竣工驗收合格以後由政府向社會資本逐年支付。由於政府被提前鎖定固定金額的分期支付責任，社會資本可以提前收回絕大部分項目投資，即使後期經營考核不合格，政府只能扣除份額較小的經營維護費用，無法起到對社會資本經營管理的激勵和監督作用。在可用性付費PPP項目實操中，鮮有績效考核不達標時的扣費機制，扣費機制的缺失弱化了項目經營績效考核的約束力。

四、完善可用性付費的路徑和建議

（一）強化可用性付費全生命周期可用和績效考核理念

可用性付費是全生命周期的可用性。工程竣工驗收程序既是建設期結束的階段性標誌，又是經營期開始的標誌。可用性付費應強調項目在合作期內任意時點或時段的可用性，而不特指某個時間點（如竣工時點）的可用性，不僅要考察是否達成可用狀態，還要考察質量管理、時間管理、成本管理、環境保護、安全生產、公眾滿意度、全生命周期費用效益等。因此，要堅持全生命周期可用性理念，建立全生命周期績效考核機制，並將績效考核結果與付費機制嚴格掛鉤。

（二）以經營為核心設計項目邊界

PPP的核心在於經營。除了提供基礎設施建設、公共服務設施建設外，關鍵是要承擔各項設施的生產運行或服務組織，以維持設施全生命周期「可用性」的經營工作。只有抓住PPP核心特徵，產業新城才能充分體現可用性付費的績效考核要求。

（三）建立全生命周期績效考核體系

全生命周期績效考核體系是項目「可用性」的重要激勵手段。大陸現行法律法規尚缺乏PPP項目產出與績效評價指標的詳細標準，PPP項目在遴選社會資本前應該建立建設期、經營期和移交期的績效考核體系，並納入PPP合同。對產業新城PPP項目，建設期根據相關國家標準重點考核項目建設工程質量、工期、環境和社會影響等方面指標；經營期重點考核已完工項目可用性的維護和經營質量保持，城市安全和環境保護、城市公共服務水平、居民滿意度等；移交期是在移交日前規定時間內，針對一系列項目設施進行恢復性大修，使其達到規範性要求，滿足維持良好工況的績效標準。

（四）建立付費與績效考核結果掛鉤機制

「無績效，不付費」應該是可用性付費的基本原則，更進一步，無論是建設成本，還是經營維護成本，其回報都應全額與績效考核結果掛鉤，而不應局限於建設成本的30%比例。產業新城PPP模式由多個單體項目構成，基礎設施和公共服務的建設進度按照發展規劃和城市經營實際需要分步推進，具體項目的建設時序不同，投入經營的時間也有差異，總體上呈現一個正態分布，但其建設可用性和經營服務費始終與產業新城整體績效掛鉤，其回報始終與當地財政稅收增量掛鉤，充分體現了績效考核的激勵約束作用。

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