旅界專研 | 政策演變對文旅企業發展方向的影響（中篇）

編者按：隨著原國家旅遊局和文化部合併成立新的文化和旅遊部、國家自然資源部的組建，以及國家公園、國家文化公園的創建，國有旅遊景區門票下降政策的普遍實施，疊加總體經濟下行、資本市場去杠桿以及新冠肺炎疫情的影響，旅遊資產投資及運營市場正在發生顯著的變化。

我們發現國有資本正在擴大對旅遊資產的投資和控制，其產業運營能力也在提升；而民營資本雖然仍在旅遊資產投資方面占據很大的比重，但一些業務單一、融資渠道不暢的投資方正在壓縮或退出旅遊資產的投資；同時，跨界的資產投資趨勢仍在延續，但入局者的範圍有所縮小，行業頭部企業優勢愈發明顯。這些變化可能將對旅遊產業資產投資和運營產生結構性影響，在未來較長一段時間內影響中國旅遊產業投資及市場運營。由此，新旅界研究院發起並完成了《新時期文旅企業的再分類和戰略定位建議》專題研究，以期從旅遊產業資產及持續運營的角度，剖析變化發生的情況，探討不同類型企業的發展戰略。

本文為該專題研究的中篇。

國家行政管理體制改革

2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，推進職責相近的黨政機關合併設立或合署辦公，優化國家機構職能和分工，並對國有資源的管理體制進行了重新劃分。跟旅遊行業最密切的是將原旅遊局並入文化部成立新的文化和旅遊部，其次還包括自然資源部的組建等。

（1）文化和旅遊部組建，旅遊行業事業性屬性增強

文化和旅遊部組建之後，國家大力推進文旅融合，力圖通過旅遊的載體傳播和弘揚中華文化，提高我國文化軟實力；同時，國家要求國有旅遊景區大力度降低門票價格，便利人民大眾出遊。從文化和旅遊部成立後的一系列政策和當前文旅行業的發展情況來看，文化在旅遊中的滲透真正增強，旅遊行業的事業性屬性在增強，旅遊休閒將承擔起更多的為人民大眾創造美好生活的責任。

（2）自然資源部組建，國有旅遊資源的管控加強

自從兩山理論之後，我國開始不斷強化對自然資源和生態環境的保護和合理開發利用，建設生態文明被確定為中華民族永續發展的千年大計。為統籌山水林田湖草系統治理，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理資訊局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。

自然資源部主要職責是，對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系並監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業管理等。

自然資源部的組建標誌著我國國有自然資源開始有了統一的行政管理部門，以往分部門管理，責權不清的情況將得到有效改善。同時，在自然資源地開展旅遊業經營將會得到更有效的管控。一方面，旅遊資源的無序開發將得到遏制，但與此同時，自然資源的保護會得到增強，而旅遊開發將會有所收縮。而有機會進入自然資源旅遊開發的將更多是國有旅遊企業，民營企業的發展空間將會受到一定程度的擠壓。

資源管理方式的轉變

伴隨著國家行政管理體制改革，國有資源的管理方式也在發生變化。最值得關註的是國家公園和國家文化公園體制的建立。

（1）建立國家公園，強化保護，弱化開發

2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，指出，國家公園是指由國家批準設立並主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、遊憩等綜合功能。

我國首批十家國家公園或國家公園試點單位是：三江源國家公園、大貓熊國家公園、東北虎豹國家公園、湖北神農架國家公園、錢江源國家公園、南山國家公園、武夷山國家公園、長城國家公園、普達措國家公園、祁連山國家公園。

從以上國家公園名單可以看到，我國建立的國家公園均為資源極為稀缺、生態極其優良、極具觀賞和遊覽價值的自然資源地。國家公園對於旅遊者，尤其是熱愛大自然、特愛戶外和探險的旅遊者，具有極大的吸引力。但從目前的政策來看，國家公園的旅遊開發將受到比以往更加嚴格的管控，尤其是酒店、餐廳等接待設施建設將難以進入，旅遊投資和經營規模將受到更加嚴格的限制。

（2）建立國家文化公園，文化保護和開發更受重視

2017年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《國家「十三五」時期文化發展改革規劃綱要》中明確，規劃建設一批國家文化公園，形成中華文化的重要標識。2019年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》。

夕陽下的大運河風光

從一定程度上來講，國家文化公園是國家公園體制的在文化領域的一種延續。國家文化公園是一種跨行政區域對某一重大文化遺產進行保護和傳承性開發的管理模式。同樣，國家文化公園地也是能夠吸引旅遊者到訪遊覽參觀的優質旅遊目的地。

可以說，國家公園和國家文化公園都是極好的旅遊目的地，但在新的管理體制下，其保護性成本要大於開發，文旅產品開發和經營的規模和強度在這些地區將會受到限制。

事業與產業的發展變化

我國旅遊行業從事業性經營起步，而後在市場經濟的推進下，快速過渡到產業性發展為主，並維持了30餘年的持續快速發展。進入到新時代，在文旅融合的發展背景下，旅遊行業的事業型屬性開始有所增強。

主要表現在：一是自然資源地的旅遊開發受到更大的限制，旅遊目的地的建設用地審批更加嚴格，自然資源地大規模開發建設酒店和旅遊地產可能將成為歷史；二是在經歷了一波漲價潮之後，國有旅遊景區和經營場所被國家強制要求降低門票，門票經濟開始降溫；三是旅遊資源開發和項目運營，將要加入更多文化元素，傳承和弘揚中華文化成為旅遊業發展的一項重擔。

政策演變對企業投資和經營的影響

我國是政府主導型的市場經濟，政策的演變將對企業的發展產生重大的影響。綜合上述分析，我們認為，旅遊行業企業要對上述政策變化保持理性客觀的認識，要結合自身的產權屬性和行業優勢重新梳理自身的戰略定位，要盡量順勢而為，而不要做逆潮流的犧牲者。

（1）國有企業和民營企業齊頭並進的格局將被打破

過往30餘年，旅遊行業的發展在市場需求的推進下，可謂「百花齊放、百家爭鳴」，各行業企業，包括不少個人老板，在火熱市場的「引誘」下，紛紛入局旅遊行業。由此呈現出旅遊行業投資主體多元，旅遊項目遍地開花的格局。在國家投資相對不足的階段，民營資本對旅遊行業的發展起到極大的推進作用，根據上文的統計分析，我國目前頭部的旅遊企業，民營和國有數量相當，處於齊頭並進的格局。

但這種發展格局可能將被打破，而打破這一格局的主要力量將是省級旅遊集團，以及數量可觀、實力不差的一批地市級旅遊集團。省市級旅遊集團擁有政府資源，在融資、資產收並購和跨界經營等方面具有極大的優勢，同時在壟斷性旅遊資源方面具有更高的進入性，在後期的資產上市方面也能享受到政策支持。隨著國有省市級旅遊集團的發展壯大，民營企業的資產投資和運營空間將被擠壓，市場占有率將縮小。

（2）資源資產投資溢價率將下降，運營管理將更加精細化

由於國家旅遊資源管理方式的轉變，旅遊產業發展前期階段「跑馬圈地」，「占地收錢」的投資模式已經難以為繼。一方面，自然旅遊資源大多為國有屬性，投資開發的進入性降低；另一方面，依托自然資源開發的旅遊景區，其門票價格也正受到限制。由此，單純通過投資資源形成資產從而尋求資本溢價的發展模式的收益率正在降低，甚至可能導致虧損。自然資源更多地將進入國資的控制之中，而且單一的資源投資收益率將被壓低。

隨之而來，要尋求旅遊產業投資的高回報，就需要在運營管理環節下功夫，通過二消和衍生業態，以及品牌和服務品質形成溢價，這將倒逼企業提升運營能力。

（3）資產持有者和運營者可能將形成一定分離

基於資源資產國有化的趨勢正越來越顯著，未來旅遊行業將形成資源資產持有者和運營者的分層。資產持有者更多通過資產的管理和維護獲取相對穩健但水平較低的收益，而資產運營將通過更加市場化的方式，通過品牌和客戶服務的競爭獲取市場，對經營管理能力的要求會更高，競爭會更激烈，相應的可以獲得高於市場平均水平的收益。

這種「兩權」分離的模式類似於現代企業的代理人模式，隨著投資和運營的進一步分工，未來旅遊產業的發展將更加精細化，也將更加高效。這一發展模式的轉變也可能將是我國從旅遊大國向旅遊強國躍升的必走之路。