「大水漫灌」沒有未來！當前形勢下，財政政策將大有可為

來源：澤平宏觀（ID：zepinghongguan）

作者：任澤平羅志恒

原標題：《當前形勢下，財政政策大有可為》

近期大陸經濟下行壓力有所增大，下半年尤其要防范內外需疊加導致的快速下滑：中美貿易戰、上半年搶出口和歐日經濟回調，外需面臨較大壓力；財政整頓、金融去杠桿、房地產調控、棚改貨幣化比例降低，對經濟的負面影響將集中在下半年顯現。下半年要防止內外需同時熄火，政策應做好預調微調，既要防止貨幣放水重走刺激老路，也要體現結構性改革要求。在此大背景下，財政政策大有可為，可以實質上積極一些。近期的央財之爭，反映了不同政策的約束、困境和協調配合。

當前大陸宏觀政策面臨三大任務：經濟從高速發展轉向高質量發展階段，中央大力推動供給側結構性改革和三大攻堅戰，同時經濟短期面臨下行壓力。在此背景下，我們建議貨幣、金融、財稅三大政策應做好協調配合：貨幣政策應從收緊轉向實質穩健中性，金融監管政策應從一刀切式收緊轉向結構性有松有緊，財政政策應從全面收緊轉向在減稅和基建上更加積極。概括來講，就是貨幣、金融、財稅政策應從全面收緊向結構性寬鬆轉變，兼顧穩增長和調結構。

黨中央國務院已經根據形勢變化開始做出政策調整，7月13日國務院常務會議要求加快財政資金支出進度，進一步優化財政支出結構，提高財政資金使用績效，更好發揮積極財政政策效用。7月23日國務院常務會議要求積極財政更加積極，保持宏觀政策穩定，貨幣政策松緊適度，支持實體經濟發展，堅持不搞「大水漫灌」式強刺激。

一、貨幣政策主要是總量調節，財政政策更能體現結構性

財政政策更多是結構性政策，在促進經濟增長、推動結構調整和調節收入分配上有重要作用。十八屆三中全會提出「科學有效的財稅體制，是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、做到國家長治久安的制度保障」。主要通過財政支出、收入（稅收）和國債等工具實施宏觀調控，可按照政策意圖在不同地區、部門、產業和居民間做到結構性調整，影響範圍不限於經濟領域，在社會、生態等領域亦發揮作用。

貨幣政策帶有總量調節特徵，在總量平衡和物價穩定方面作用顯著，最終做到穩定物價、充分就業、促進經濟增長、平衡國際收支等職能。主要通過利率、匯率、中央銀行貸款、存款準備金率、公開市場操作等工具調節。根據松緊程度，形成不同的政策搭配。

財政和貨幣政策都可以實施逆周期調節，但效應不一樣。比如財政政策可能產生擠出效應，政府支出可能導致效率下降，而貨幣政策是總量政策，難以解決結構性問題，應綜合考慮經濟形勢的特點及主要矛盾，據此使用財政還是貨幣政策，以及採用怎樣的工具實施。

財政與貨幣政策從不同角度發揮作用，但仍有較多結合的領域，可做到政策間的協調。第一，國債。國債是彌補財政赤字的重要手段，也是央行通過回購或者逆回購以做到回收或者投放基礎貨幣的重要載體。第二，財政投融資。政策性金融機構通過國家信用籌集社會閒散資金髮放貸款支持政策性項目，如精準扶貧、棚改、農田水利等，介於商業與一般財政投資之間。第三，國庫存款。財政收支等引發財政存款的波動，央行在合理預測國庫存款的基礎上加強國庫現金管理提高收益率，並消化財政存款大幅波動對貨幣供應量的壓力。

二、當前財政政策存在的問題

1、財稅改革滯後：預算、稅制和中央地方關係

雖然財稅改革取得成績：新預算法實施並多次整治違法違規舉債，稅收立法加快推進、營改增、水資源稅試點擴大、環保稅實施，國地稅征管體制完善，中央與地方事權與支出責任方面發布了指導意見並在教育、醫療等基本公共服務領域有所推進，但仍顯滯後與不足。主要體現在：

第一，預算仍在強調平衡狀態和赤字規模，支出預算和功能預算尚顯不足。預算的透明度、公開性不夠，難以發揮監督作用。政府綜合財務報告仍未建立。中期財政規劃與經濟社會發展規劃的銜接度不夠。

第二，稅制結構仍以間接稅為主，地方稅體系有待完善，消費稅改革進展不大，房地產稅仍處立法準備階段，減稅降費更多體現為零碎的政策性調整而非整體推進且力度有限。

第三，中央與地方事權和支出責任的劃分任重道遠，除基本公共服務領域外的其他領域仍未推進，相關領域本身的改革進入深水區。

2、宏觀調控逆周期效應未充分發揮：今年上半年宏觀稅負水平不降反升，不利於實體經濟發展

大陸稅收收入/GDP比重從2013年的18.6%下降至2017年的17.5%，財政收入/GDP比重從2015年22.1%下降到2017年的20.9%，體現減稅降費成果。但是2018年上半年，上述指標分別上升4.4和4個百分點至21.9%和24.9%。

從具體經濟指標看，上半年名義GDP增速10%，財政收入增速10.6%、稅收收入增速14.4%，其中個人所得稅增速20.3%、增值稅增速16.6%、消費稅增速17.4%、企業所得稅增速12.8%、車輛購置稅增速16.4%。在GDP增速下行的環境下，財政未能發揮逆周期調節作用，個人所得稅增速大幅高於居民收入增速，抑制消費水平的提高，企業承擔的稅收、非稅及社保等負擔依然較重，實體經濟的投資收益率偏低，不利於企業增加投資。

3、地方政府和國企預算軟約束，有激勵無約束，債務從顯性轉向隱性，財政金融風險交織

地方債務的規模不斷擴大，隨著政府整頓PPP、政府購買服務、政府引導基金等違法違規舉債行為，債務從顯性轉向隱性。本質不在於規模大小，而在於背後的激勵機制未得到根本性調整，地方政府和國企有激勵無約束，問責機制不足，導致預算軟約束，落後產能和無效投資遲遲難以出清，僵屍企業尾大不掉。無效投資難以形成現金流，導致不良債權，金融風險凸顯。

4、地方政府隱性擔保和背書，剛兌難以打破

在當前去杠桿環境下，資金仍流向地方政府和國企部門，民企融資貴、融資難的問題突出，不利於提高效率。這種情況源於金融機構對地方政府隱性擔保背書的預期，剛兌難以打破，加重財政兜底負擔。

5、一刀切的懶政惰政，導致中央政策在部門和地方執行時走樣，不利於貫徹落實中央精神和供給側結構性改革

中央發文整治違法違規舉債，部分地方政府執行時採取一刀切的懶政形式，精細化程度不夠，導致部分在建工程融資斷裂、出現爛尾工程，進而部分地區基建和投資斷崖式下跌。中央叫停違法違規明股實債的PPP，部分地區全面叫停PPP；中央開展棚戶區改造去庫存，改善民生，部分地區不論需求大小和庫存高低，貨幣化安置比例超過客觀需要，導致當地房價暴漲。

三、建議

1、加快推進財稅改革

按照十八屆三中全會和十九大對財稅改革的要求，推進預算公開、透明，更加注重支出預算和政策的貫徹落實，地方債務尤其是隱性債務要摸清底數並堅決不兜底，打破剛兌預期。改革政績考核體系，採用更合理的指標（綠色GDP、居民幸福感指數等），建立離任審計制度和政府綜合財務報告制度，嚴格問責地方政府和行政長官，落實舉債終身負責，打破預算軟約束。加快劃分中央與地方事權與支出責任，改革食品藥品監管、教育、養老等體制機制。

以稅制改革促進減稅降費，總量減稅但高污染高耗能要結構性加稅，從間接稅向直接稅體系轉變。下半年要落實增值稅稅率下調、企業所得稅加計扣除、關稅稅率下調、個稅提高起征點的減稅效應。

1）個人所得稅修正案正在征求意見，未來將實施綜合與分類相結合的制度，我們建議按照「寬稅基、低稅率、多抵扣、鼓勵勞力和科技創新、高懲罰」的原則，個稅起征點（免征額）保持現有水平以擴大征收面，降低各級個稅稅率，最高邊際稅率可以降至30%，減少超額累進稅率的級次至5級，對資本所得重稅，對勞力所得輕稅，大幅降低研發人員個稅稅率至15%以鼓勵科技創新，在當前修正案的基礎上增加贍養負擔扣除，進一步明確專項附加扣除的扣除標準和年終獎征稅方式，針對偷漏稅行為予以重罰。

2）企業所得稅進一步下調稅率至22%（與美國稅改後相當），研發支出的加計扣除增加至75%，高科技領域研發支出的加計扣除增加至100%。

3）調整消費稅征收範圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收範圍，對目前已不屬於奢侈品的產品不再征收消費稅。

4）提高資源稅稅率，節約資源。

5）加快房地產稅立法，從交易環節納稅向後移至保有環節，減少對土地出讓收入的依賴。

6）增值稅率檔次繼續整合減並，設置兩檔基礎稅率和優惠稅率。

2、優化財政支出結構，增加有效投資和優質公共服務供給

減稅降費的同時盤活財政存量資金，加快專項債發債進度以更加積極地推進財政政策。擴大內需不再是傳統的過剩產能和無效投資，而是分區域、分類別投資以及民生改善。近幾年來，大陸一般公共預算支出結構不斷優化，其中用於社保就業和醫療的占比從2013年的10.3%和5.9%分別提高至2018年上半年的14.8%和8.5%，用於農林水、交運等基建類項目的占比從2013年的9.5%和6.7%下降到2018年上半年的7.5%和5%。

下階段積極財政從支出端要體現效率，表現在：有產業與人口導入的地區要提高增加投資，對人口與產業淨流出的地區如東北要減少投資；增加正外部性較強的道路、橋梁、地下管廊、數字城市等設施的建設，建設智慧和海綿城市，減少甚至取消樓堂館所等不產生效益的投資，提高公共服務供給質量。

3、針對使用財政資金對金融機構註資問題，應該以此為契機積極發展混合所有制

當前表外回表，消耗銀行資本金導致資本金不足，有觀點認為應該由財政出資。我們認為，應以此為契機發展混合所有制，而不能以納稅人的資金註資。尤其需要指出的是要堅決摒棄這種盼望、等待中央買單、財政買單的心理和理念。

4、樹立正反兩方面典型，鼓勵積極幹事、懲罰消極怠政，尤其避免一刀切的懶政行為，防止「放亂收死」「大放大收」循環

積極財政在施展時要更加精細化，注重結構性調整，尤其要避免一刀切的懶政、惰政，實事求是、因地制宜解決問題。有區別地對待在建工程融資，而不是全部一關了事；有區別有針對性地採取措施落實供給側改革在地方的落地。制定負面清單，法不禁止即可為，授予地方政府一定自主權。建立試錯容錯機制，充分調動地方政府的積極性，形成鼓勵積極幹事的氛圍。

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