原創 誰該為收費公路買單？

誰該為收費公路買單？

本刊記者/賀斌

本文首發於總第885期《中國新聞周刊》

經過為期一個月公開征求意見，《收費公路管理條例（修訂草案）》能否順利通過，似乎成為最大的懸念。

早在三年前，該條例就已公開征求過意見，卻遲遲未能出台，在業內普遍自認為已達成共識的「使用者付費」，是否能得到社會的認可還尚未可知。對老百姓來說，公路出行的成本是增加還是降低，更是需要精打細算的過程。

但可以預見的是，一直被引以為傲的、30年來高速發展的中國公路建設規模，將會逐漸縮減，未來收費公路的建設門檻將會越來越高，審批也會越來越難，而收費期限或會不斷延長。

在資金困境和總體規劃的博弈中，政策制定者對民意的試探越發顯得小心翼翼。

兩度修訂

現行的《收費公路管理條例》（簡稱《條例》）制定於2004年。近年來，隨著國家財稅體制、投融資體制等改革深入推進，原有的「貸款修路、收費還貸」的融資模式已不再適用，無論是建設還是養護，都面臨著巨大的資金壓力。

交通運輸部在此次修訂草案起草說明里提出，隨著這些年公路建設的高速發展，收費標準卻數十年未變，導致收入與成本倒掛，收支缺口呈逐年擴大趨勢，累積債務餘額也逐年擴大。此外現行《條例》有關管理制度不適應路網治理體系和治理能力現代化的新要求。

2015年，借新預算法正式實施的契機，交通運輸部曾組織開展對《條例》全面修訂工作，並形成送審稿報送國務院。然而，出於種種原因，新修訂的條例一直沒有出台。

「《條例》的修訂是行業內的大事件，希望能形成一個相對完善的制度，通過修訂做到收費公路質量和效率的提高，成本和通行費的降低，而且收費公路關係民生，因此中央對於條例的出台十分慎重。」參與了兩次草案修訂工作的中國公路學會發展中心主任徐麗向《中國新聞周刊》表示，這幾年外部環境不斷變化，交通運輸部一直為政策的研究做準備，不斷對條例進行微調和完善。

與2015年的「單打獨鬥」不同，此次公開征求意見，除了《收費公路管理條例》修訂草案，還包括《公路法修正案（草案）》和新起草的《農村公路條例（征求意見稿）》，共同組成一套較為完善的制度體系。

其中，《公路法修正案（草案）》提出「兩個公路體系」的理念，即未來公路發展堅持以非收費公路為主，適當發展收費公路。而這一理念的最終目標是採取「收稅」與「收費」並行的方式，兼顧和保障不同用路群體的權益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務。

根據此次修訂的《收費公路管理條例》，今後，占公路總里程97％左右的非收費公路是主體，做到全國範圍的通達，由一般公共預算保障其建設、養護、管理及改擴建等資金需求，資金主要來源於燃油稅和車輛購置稅。占公路總里程3％左右的以高速公路為主的收費公路是補充，採取收取車輛通行費的方式，向公眾提供高效率、高水平通行服務。

盡管在交通運輸部網站上，對2015年的公開征求意見結果並未公開，但比較兩次公開征求的修訂草案，依然可以看出一些變化和爭議點。

在2015年的修訂草案中，將新建收費公路的門檻設置在二級路以上，規定新建二級路以下（含二級路）不得收費，逐步過渡到只有高速公路收費這一最終目標。而此次修訂的草案直接在門檻設置上一步到位，新建收費公路只能是高速公路，新建一級路、二級路和橋梁隧道都不得收費。

對此，徐麗解釋說，高速公路是封閉式道路，收費成本相對較低，未來的趨勢也是不鼓勵開放式設站的一級公路、二級公路設收費站，而且普通公路具有公共服務特性，應該由公共財政來負擔。

由此也帶來新的問題，在一些財政相對薄弱的偏遠地區，可能一級公路、二級公路就能滿足出行需求，如果建成高速路，很難收回投資，不建高速則沒有充足的財政資金滿足養護需求。

而在此次條例的修訂草案中，又有另外一條規定堵住了這種可能，即「車輛通行費收入無法滿足債務利息和養護管理支出需求的省份不得新建收費高速公路」。俗話說，「要想富先修路」，阻斷了修路夢想的財政薄弱地區，缺少了公路交通這一經濟發展的重要條件，是否會形成新的馬太效應？

徐麗認為，中國公路建設經過三十多年的發展，目前，一些經濟較不發達的西部地區，已經建成較為完善的高速公路網，「目前西部地區的問題不是路建得不夠，而是缺乏養護成本，一些一級路、二級路因為沒錢養護，都變得很差了。因此，在財力許可範圍內，只有控制公路的建設規模，才能避免增加新的債務風險。」

徐麗表示，目前業內對於此次修訂的草案，使用者付費和嚴控債務風險這些大的方向已經達成一致，只是在具體方法和技術上有所討論，比如收費公路的經營管理具體由企業和社會承擔，政府進行監管，還是由政府機構進行經營管理？政府還貸收費公路和經營性收費公路是否都交由政府統一管理？審批新建高速公路時，如何判斷債務規模？使用者付費該不該有期限等。

按照此次修訂內容，將建立償債期（經營期）收費和養護期收費「兩期收費」制度，合理確定收費標準、償債期限和經營期限。

這也就意味著，高速公路收費，將會一直持續下去。

債務隱憂

按照2004年11月正式實施的《收費公路管理條例》，收費公路不僅是高速公路，還包括一些經批准收費的一級公路、二級公路，以及橋梁和隧道。按照建設、經營主體的不同，分為政府還貸收費公路和經營性收費公路。

其中，政府還貸收費公路由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建設，實行統一管理、統一貸款、統一還款，收費期限最長不得超過15年，中西部地區則延長到20年。

經營性收費公路則通過向社會公開招投標方式選擇投資者，由依法成立的公路企業法人建設、經營和管理。按照收回投資並有合理回報的原則，經營期限最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限，最長不得超過30年。

然而，隨著一條條高速公路收費期限到期，令人尷尬的情況發生了，部分收費公路依然無法償還債務。是繼續收費，還是政府連同債務一並接管？似乎無論選擇哪一條路，都是政府難以承受之重。

從2013年開始，交通運輸部每年都會發布《全國收費公路統計公報》，從這幾年的情況來看，收費公路的收支缺口在逐年擴大。根據《2017年全國收費公路統計公報》，2017年年末，中國收費公路債務餘額52843.5億元，比上年末增加4288.8億元。該年度中國收費公路通行費收入5130.2億元，支出9156.7億元，收支缺口4026.5億元。

即便如此，各地公路建設絲毫沒有減速的跡象。「在中國，修路被賦予了太多其他的功能，比如投資拉動，甚至成為了一種政治攀比，而不僅僅是種經濟行為了。」一位不願透露姓名的業內人士向《中國新聞周刊》表示，「因此，相關部門想用年限標準這樣的經濟指標，把這個帳算清楚，怎麼可能？」

「不可否認，部分省份確實存在高速公路的建設規模過快、過大等因素，使得債務規模越來越大。也正因為如此，此次修訂草案將控規模作為其中一項重要目標。但按照現有的經營管理模式，下降的空間已經很小了。」在交通運輸部公路科學研究院公路與綜合交通發展研究中心主任虞明遠看來，債務擴大還有三個方面的原因。

首先是財政投入不足，按照要求，高速公路資本金應在30％以上，但實際上，相當一部分項目的資本金根本達不到30％，也就是說，資本金里也有一部分是通過銀行貸款獲得。

根據《2017年全國收費公路統計公報》，2017年度，全國收費公路支出總額9156.7 億元。其中，償還債務本金4952.8億元，償還債務利息2495.7億元，超過81.3％的支出用於還本付息。「如果資本金能夠提高，就能減少債務規模，未來還本付息的壓力將會大大減少。」虞明遠說。

其次，收費標準動態調整機制缺失，幾乎十多年沒有調整過。虞明遠用一組數據來說明了這一點，2003年，全國平均一類車的收費標準為0.39元，2017年是0.47元，大概增長了20％，如果再扣除CPI的增長，實際上2017年一類車的全國平均通行費標準，僅僅相當於2003年的80％。而對比同期M2（廣義貨幣供應量）指標，2017年是2003年5.7倍左右。

與之相對的是收費公路的每公里造價，2017年每公里造價為8000萬元左右，2003年則為3900萬元左右，相差2.2倍。

「具體到高速公路，每公里造價更高。」一位業內人士告訴《中國新聞周刊》，目前按照交通運輸部規定的定額標準，高速公路每公里造價在人民幣2億元左右。

在此次修訂草案中，收費標準由省級交通運輸主管部門會同財政、價格主管部門審核後報省級政府批准。將債務規模、利率水平、投資規模、合理回報、養護經營管理成本、物價水平、償債期限、經營期限、交通流量等作為政府收費公路和經營性公路收費標準的確定因素。

償債期結束後，進入高速公路養護管理收費階段，則根據實際養護管理成本、當地物價水平以及交通流量等因素重新核定確定收費標準。

根據此次修訂草案，收費公路可以根據車輛類型、通行路段、通行時段、支付方式、路況水平、服務質量、交通流量等因素實行差異化收費。同時，要求省級政府建立收費公路收費標準動態評估調整機制，評估調整周期最長不得超過5年，也就是5年內必須進行至少一次調價。

再次，在虞明遠看來，金融機構沒有為收費公路提供一個長期低利率的貸款，也是造成債務規模擴大的原因，因為收費公路現金流比較穩定，違約的風險相對較小。而收費公路這樣的公共基礎設施在一些國家，都是採取了一種非常長期限的貸款，利率很低，而且在經營期間不需要還本，只需要付息。對於金融機構來說，可以通過發行不同的金融產品，防范由此帶來的金融風險。

「此次條例修訂在一定程度會緩解債務風險，但不能僅僅依靠《收費公路管理條例》的調整來解決債務問題，要多措並舉，共同防范化解收費公路形成的債務。」虞明遠說。

公益？功利？

2018年的政府工作報告提出，要「深化收費公路制度改革，降低過路過橋費用」，這也成為此次修訂的總體目標和綱領要求。

新修訂的草案中，如何體現降費需求？對此，虞明遠認為，要堅持兩條公路體系，做到差異化的用路需求，「控制收費公路規模本身就體現出效率與基本公共服務的平衡。我們給普通老百姓提供大量能夠任意暢達、不收費的免費公路。只有3％左右的公路，提供一種差異化的、高品質的公路需求，而這些，老百姓是可以自己選擇的。」

更為重要的是，高速公路帶來的效率，對於整個物流效率和國家競爭力是非常重要的。據虞明遠介紹，目前中國一些大型快遞企業，特別是零擔快運企業，80％~90％的貨運都是通過高速公路。「因為時間有保障，也更安全，貨損率更低。由於通過高速公路提供了高品質服務，快遞企業也會獲得更多的運費。」

高速公路所提供的高品質服務不光是高質量的路面條件，也包括更高的通行效率。2018年5月16日，國務院常務會議提出取消高速公路省界收費站，屆時，車輛只需在入口和出口兩處設站，中途過站不停車，減少通行時間。目前交通運輸部已率先取消江蘇和山東之間、四川和重慶之間兩組試點省份共15個高速公路省界收費站，具備條件的正線收費設施將全部拆除。

中國物流學會特約研究員楊達卿向《中國新聞周刊》表示，高速公路費用占公路幹線貨運企業的總成本40％左右。取消省級收費站和ETC收費，既降低了貨運物流企業的運輸成本，也極大提高了通過效率。對地方來說，更大意義在於加速區域經濟一體化高效協同，像長三角、珠三角等經濟區，能加速構建更高效的一小時經濟圈。

但據一位業內人士透露，從技術上，為了做到這一目標，在一段時間內，也會增加新的成本。比如，一段路從起點到終點兩個收費站之間可以有數條路徑可供選擇，但最終費用由終點收費站收取，再根據各路段使用情況，分給各省。為了精確計算一輛車的行駛軌跡，必須在高速公路沿途設置大量輔助裝置，隨著未來各省級收費站撤站，這將是一筆巨大的支出。

「從整體看，中國的高速公路收費已經得到很大程度規範，特別是ETC技術推廣使用，減少了人為亂收費等問題。」在楊達卿看來，高速公路此前被質疑，在於它是公共基礎設施，卻成為一些利益方無限期提款機，有些地方存在收費養人等問題。高速公路收費，必然影響到人、車、貨等物流要素的自由高效流通，因此這種定價收費不能脫離經營性收費公路收費年限，管理需要透明化。

此次修訂草案延長了經營性公路的收費期限，對此楊達卿認為，延長收費不等於無限期收費，延長收費是為解決一些高速公路的階段性還貸及養護成本問題。「如果一些區域誤讀政策，加大收費，可能收獲了眼前費用，卻勢必損失區域競爭優勢，增加物流運輸成本，進而影響一些大型物流企業在該區域的網路布局，最終反過來影響到當地綜合流通成本和供應鏈協同效率。」

但如何填補當前的收支缺口？在徐麗看來，唯有一方面停止或減少增量，另一方面對存量進行改革，而在這一過程中，還不能提高收費標準。

徐麗認為，降費空間已經很少，目前或許能考慮的，只有節假日免費和綠色通道兩項政策，據她測算，兩項政策一年大概減少企業收入500億元，相當於一年的養護支出，但用戶體驗並不是很好。特別是節假日的高速公路免費政策，造成了大量的擁堵，增加油耗和安全事故，降低了通行效率。

「修路養路非常貴！」徐麗算了一筆帳，高速公路的壽命一般是20~30年，一般10年左右就需要大修一次，其間小修、中修不斷。根據近幾年《全國收費公路統計公報》，2013~2017年，收費公路養護經費支出分別是390億元、469.2億元、503.5、476.3億元和533.9億元。

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「因此，我們要考慮的，是要不要修這麼多，什麼時候修這麼多。科學規劃非常重要！」徐麗算了一筆帳，2017年全國公路建設資本金投入25614.2億元，而車購稅只有不到3000億元，燃油稅用於公路的也只有2000億元左右，加起來最多5000億元，也就是說，在這2.5萬億元的資本金中，只有20％是財政的錢，僅靠財政無法滿足目前的公路建設養護需求。

「如果不控制規模，最終損害的還是每一個人的利益。」徐麗說。