周末文摘 | 肥胖問題與營養標簽制度研究

引用本文：唐靜靜，孫璐*.肥胖問題與營養標簽制度研究[J].中國食品藥品監管.2020.02（193）：90-98.

摘 要

長久以來人類一直與饑餓進行著鬥爭，近現代科技進步使人們迎來充盈與滿足，跨越溫飽、直奔肥胖也就發生在這半個世紀。肥胖率攀升正是社會制衡在飲食問題上的失靈，肥胖症可謂一種現代「社會疾病」。本文梳理各國為應對日益嚴重的肥胖問題而實施的稅收、營養標簽等政策，提出增加強制標識的核心營養素種類及發展食品包裝正面標識等方式完善我國營養標簽制度，提供更加豐富且更易理解的營養資訊，提升消費者對營養健康的關註。

關鍵字

肥胖；營養標簽；食品包裝正面標識

一、全球肥胖問題

近半個世紀以來「肥胖」在全世界蔓延開來，從高收入國家向中低收入國家擴展。在過去肥胖甚至是富裕的象徵，肥胖的體型似乎在宣告自己的富足，彰顯自己不必從事重體力勞力，是一種值得炫耀的資本。然而，近些年來肥胖已經不再流行，尤其是在經濟發達的國家，因為人們發現現代社會變得肥胖是一件很容易的事情，擁有健美的身體反而成為一種值得炫耀的資本，而肥胖逐漸被人們視為一種疾病。在貧窮的國家窮人因為食物不足而營養不良、身體瘦削，在富裕的國家肥胖則是社會不屈等的一種表現，只不過營養不良並不是因為食物短缺，反而是飲食過量，特別是高脂、高糖、高鹽的「垃圾食品」吃得過多^[1]。

全球肥胖問題日益突出，在發達國家表現得尤為嚴重，但是這個趨勢卻是世界性的，2000 年全世界的超重人口首次趕上了營養不良的人口，這就意味著問題正逐漸從饑饉轉向飲食過量，人類初次遭遇食物豐盈，卻由於無法適應變化而多食成患^[2]。首先，肥胖直接影響個人身心健康，醫學研究表明肥胖與多種慢性病的發生高度相幹，包括代謝並發症（如糖尿病、脂代謝雜亂、痛風）、心血管並發症、呼吸系統並發症、消化系統並發症、腫瘤、骨關節炎等^[3]，肥胖還會影響人們的心理健康，肥胖者較易出現社會適應不良，自尊受損甚至焦慮、憂鬱。其次，肥胖引發的疾病會加重個人經濟負擔，還會提高家庭因病致貧的風險，社會也因此承擔沉重的公共健康負擔。此外，高脂肪、高熱量飲食還會讓地球付出代價，加工肉制品、大量包裝的飲料、長途運輸的食品都會消耗巨大數量的自然資源，花費出乎想像的水、土壤、石油燃料等^[4]。

中國的肥胖問題已經初現端倪，雖然從全球比較來看並不嚴重，但是這一趨勢值得警惕，因為肥胖帶來的健康問題、產生的醫療成本將是巨大的，預防超重和肥胖已經成為關係到國民健康素質的重大公共衛生問題。

二、應對肥胖危機

（一）糖稅：應對肥胖的稅收政策

肥胖的產生原因錯綜龐雜，是個人社會經濟地位、生活習慣與社會環境等的綜合作用，這也意味著解決肥胖問題需要多管齊下，但是全球陷入肥胖危機的直接原因與人們的飲食相幹，主要在於過量食用高熱量、高糖、高鹽、高脂的食品。大量糖和脂肪相結合能帶來使人欲罷不能的口感，食品企業不斷改進的配方也持續地挑動著消費者的味蕾。面對日益嚴重的肥胖問題，各國政府紛紛採取行動，通過征稅、強制性標簽等政策應對公共健康危機，減少肥胖以及與此相幹的亞健康問題。

不少國家通過對「垃圾食品」征稅的方式抑制人們對不健康食品、飲料產品的過度消費，其中糖稅可能是最為「常見」的一種稅收。由於大量食用糖會引發肥胖症以及2 型糖尿病等並發症，自2016 年以來世界衛生組織一直呼籲各國政府對含糖飲料至少征收20％的特別稅。在歐洲越來越多國家通過征收糖稅促進民眾高糖飲食結構的調整，保障公眾身體健康。作為最早開征糖稅的國家之一的挪威早於1922 年便開始實施糖稅，2018 年對含糖飲料征稅稅率已提高到每升4.75 克朗，現已成為人口肥胖率最低的歐洲國家；糖稅在丹麥歷時80 年之久，1930 年開始按每升1.64 克朗對含糖飲料征稅，然而由於非法汽水銷售跋扈獗，且丹麥民眾可到瑞典和德國等鄰國購買，政府於2013 年7 月宣布將糖稅減半，隔年完全廢除；匈牙利從2011年起對含糖度超過0.5％的飲料按每升0.22 歐元征稅，開征當年汽水銷量便減少了19％ ；法國於2012 年初開征蘇打稅，對任何添加了糖分或人造甜味劑的飲料採取累進制征稅，因此法國碳酸飲料銷量在多年持續增長後首次下跌；比利時於2016年開征汽水稅，對1 升裝含糖飲料征稅3 歐分，對330 毫升裝含糖飲料征稅1 歐分；葡萄牙於2017年開征糖稅，對糖含量低於每升80 克的飲料征稅0.15 歐元，對糖含量高於每升80 克的飲料征稅0.3歐元，征稅當年含糖飲料消費量便下降72％ ；英國於2018 年開征糖稅，對在售每百毫升含糖量5克以上的飲料按每升0.18 英鎊征稅，對每百毫升含糖量8 克以上的飲料按每升0.24 英鎊征稅，對此約半數以上飲料制造商調整配方將含糖量降至征稅標準以下^[5]。2016 年美國費城市議會通過了一項征收「汽水稅」的提案，成為美國第一個對含糖飲料開征特別稅的城市，征稅對象不限於普通汽水還包括無糖可樂、運動飲品、含糖分的水、能量飲品及預先加糖的咖啡和茶等，但不包括含有50％以上牛奶、新鮮水果或蔬菜汁的飲品；其實美國許多城市曾計劃征收類似稅種，但都遭到飲料行業抵制，他們認為該稅的累退性質最終對窮人不公。

目前全球已有45 個國家和地區實施了糖稅，泰國、馬來西亞、新加坡等飲食相對清淡的亞洲國家也相繼加入征稅隊伍。歐洲各國還有擴大征稅範圍的趨勢，如丹麥政府曾探索開征脂肪稅，對在售飽和脂肪含量超過2.3％的食物征稅；挪威政府考慮以健康稅替代糖稅，將征稅範圍擴大到各種高脂、高糖、高熱量的非健康食品；匈牙利於2011 年推出覆蓋糖、鹽、脂肪、酒精飲料和能量飲料等各種品類的「洋芋片稅」。當前，以征稅引導飲食結構改革、促進健康可持續發展已成為許多國家的選擇^[5]。

（二）助推：軟家長式管理

美國哈佛大學法學院羅伯特·沃姆斯利校級講席教授、曾任白宮資訊管制事務辦公室主任凱斯.R. 桑斯坦（Cass R. Sunstein）將法學理論與行為經濟學相結合，為政府在減少肥胖症、環保、醫療、節約能源等公共問題方面提出了許多新措施建議。由於行為化的市場失靈，政府有必要採取軟家長式管理模式，在必要的情況下制定相幹政策、實施合理的助推措施，幫助人們做出最佳決策，讓人們擁有幸福安定的生活。政府擔當「食品警察」是具有合理性的，改善民眾飲食、降低肥胖和不健康飲食所導致的風險刻不容緩。

之所以要實施軟家長式管理，與人類的認知系統密切相幹。人類認知系統分為兩類，其一是直覺思維系統，是無意識的自主運作系統，特點是反應較快，依賴習慣、情感和直覺自動做出判斷；其二是理性思維系統，特點是具有理性、計劃性和自覺性，屬於有意識的思維過程。直覺思維系統是人們最基本的動機和要求的決策模型，該模式下享受當下和生活顯然是最重要的，例如非理性地過量食用高鹽、高糖、高脂食物，以滿足口腹之欲。因此需要通過促進自控、減少不切實際的樂觀、公開隱藏屬性、清除偏見並防止對短期的過度關註來加強理性思維系統的影響。但是與此同時也可「利用」直覺思維系統的「缺點」，設計影響人們選擇的架構，促進飲食健康的發展。

桑斯坦提倡的「自由主義的溫和專制主義」就是通過溫和的助推，設計更合理的選擇環境，使人們避免做出愚蠢的決定，從而使人們擁有更健康、更幸福的生活，在不放棄選擇權的前提下幫助現實中那些真實的、易受影響的、容易犯錯的人們做出更好的選擇。首先，有些助推可促進有意識的思考，如黏貼卡路里標簽，在這種情況下，相幹助推或許會通過阻礙直覺思維系統而試圖使人們了解自己的選擇，借助於理性思維系統，促進對選擇結果的認真思考。此外，有些助推完全不會促進思考，在選擇者完全不知情的情況下促成相幹選擇，如根據「失則處理規則」利用人們的惰性，無須激發有意識的思考，例如自助餐廳或雜貨店把某些商品（比如水果和蔬菜）放到比較顯眼的地方，而把另一些商品（比如巧克力蛋糕）放在不太顯眼的地方；禁止零售商店展示香煙可極大地影響人們的選擇；將大尺寸的盤子等容器更換成小尺寸，提供小包裝的食品；人們總是認為綠色食品比較健康，有健康意識的消費者更傾向於購買綠色包裝的糖果，即使這些食品對健康無益，可見利用顏色或許可以激勵人們做出更好的選擇……總之這些目的都不在於鼓勵有意識的理性思考，而在於通過影響或借助於直覺思維系統來產生一定的結果。不過，與那些在暗中發揮作用的助推相比，人們通常更樂於接受能夠激發思考的助推，認為經過深思熟慮之後的決定才更像他們自己的決定。因此，軟家長式管理可通過利用決策模型促進公共健康，一種是促進有意識的思考從而做出健康的選擇，另一種是利用直覺思維系統的影響，從而使得健康的選擇更簡單易行，讓不太健康的選擇變得相對龐雜^[6]。

三、營養標簽制度

（一）食品營養標簽簡介

肥胖問題與人們忽視長期健康而享受眼前的快樂是相幹的，難以抵擋的美味誘惑讓人忽略了長遠的健康利益，此時需要軟家長式管理，營養標簽制度就是一種很好的助推手段，資訊更加明確的食品營養標簽是一種更為直接、有效的工具，消費者可以通過標簽了解食品的成分，購買更健康的食品。

營養標簽是預包裝食品上向消費者提供食品營養資訊和特性的說明，包括營養成分表、營養聲稱和營養成分功能聲稱。按照國際食品法典委員會（CAC）在《營養標簽指南》的定義，營養標簽是指向消費者提供食物營養特性的一種描述，包括營養成分標示和營養補充資訊^[7]。

（二）中國營養標簽制度

我國制定《食品安全法》的目的是「為了保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全」，2019年發布的一系列法律法規旨在促進公共健康。首先是健康中國行動如火如荼地展開：2019 年7 月15日，國務院辦公廳公布《關於成立健康中國行動推進委員會的通知》和《健康中國行動組織實施和考核方案》，同日，國務院印發《國務院關於實施健康中國行動的意見》和《健康中國行動（2019—2030 年）》。其中，合理膳食行動作為健康中國行動中的重要專項，「三減」是核心關鍵，提出了「人均每日食鹽攝入量不高於5g，成人人均每日食用油攝入量不高於25g ～ 30g，人均每日添加糖攝入量不高於25g」的行動目標和「積極推進在食品包裝上使用‘包裝正面標識（FOP）’資訊，幫助消費者快速選擇健康食品」的任務要求。

2019 年12 月28 日《基本醫療衛生與健康促進法》經十三屆全國人大常委會第十五次會議表決通過，將於2020 年6 月1 日正式實施。該法是為了發展醫療衛生與健康事業，保障公民享有基本醫療衛生服務，提高公民健康水平，推進健康中國建設而制定的，第六十八條特別強調了減少學生近視、肥胖等不良健康狀況的發生。

我國1999 年開始著手研究營養標簽相幹制度，2007 年底出臺《食品營養標簽管理規范》並於2008 年5 月1 日正式實施，但對營養標簽標示並不強制規范。經過多年的討論，在參考了眾多國際和發達國家有關法規及實施經驗的基礎上，結合國內現狀，衛生部於2011 年11 月發布了食品安全國家標準《預包裝食品營養標簽通則》（GB 28050-2011）並鼓勵食品生產企業實行相幹規定，已於2013 年1 月1 日起正式施行並變為強制執行，這標誌著我國食品營養標簽管理制度進入新階段^[8]。《食品安全法》第三章食品安全標準第二十六條明確規定食品安全標準應當包括對與衛生、營養等食品安全要求有關的標簽、標誌、說明書的要求；第四章食品生產經營第六十七條規定預包裝食品的包裝上應當有標簽，對於專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，其標簽還應當標明主要營養成分及其含量。

食品營養標簽顯示了食品的營養特性和相幹營養學資訊，是消費者了解食品營養成分和特征的主要門路。《預包裝食品營養標簽通則》明確規定預包裝食品營養標簽包括營養成分表、營養聲稱和營養成分功能聲稱^[10] ：（1）營養成分表是標有食品營養成分名稱和含量的表格，表格中可以標示的營養成分包括能量、營養素、水分和膳食纖維等，營養成分標示應當以每100 克（毫升）和/ 或每份食品中的含量數值標示，並同時標示所含營養成分占營養素參考值（NRV）的百分比，如圖1 所示；（2）營養聲稱是指對食品營養特性的描述和聲明，如能量水平、蛋白質含量水平，具體包括含量聲稱和比較聲稱，含量聲稱是指描述食品中能量或營養成分含量水平的聲稱（聲稱用語包括「含有」「高」「低」或「無」等），比較聲稱是指與消費者熟知的同類食品的營養成分含量或能量值進行比較以後的聲稱（聲稱用語包括「增加」或「減少」等）；（3）營養成分功能聲稱是指某營養成分可以維持人體正常生長、發育和正常生理功能等作用的聲稱。

所有預包裝食品營養標簽強制標示的內容包括能量、核心營養素（蛋白質、脂肪、碳水化合物、鈉）的含量值及其占營養素參考值（NRV）的百分比。當標示其他成分時，應採取適當形式使能量和核心營養素的標示更加醒目。對除能量和核心營養素外的其他營養成分進行營養聲稱或營養成分功能聲稱時，在營養成分表中還應標示出該營養成分的含量值及其所占營養素參考值（NRV）的百分比。使用了營養強化劑的預包裝食品，除上述要求外，在營養成分表中還應標示強化後食品中該營養成分的含量值及其占營養素參考值（NRV）的百分比。食品配料含有或生產過程中使用了氫化或部分氫化油脂時，在營養成分表中還應標示出反式脂肪酸的含量。未規定營養素參考值（NRV）的營養成分僅需標示含量^[11]。

（三）國際營養標簽制度

食品營養標簽有利於引導消費者形成健康的營養觀，並根據標簽更為準確地了解食物在營養組成上的優勢與不足，更好地選擇食物、合理地制定食譜。從國際上來看越來越多的國家關註食品營養標簽，通過實施相應的營養標簽制度為消費者的健康食品選擇提供幫助。

1. 傳統標識體系

營養標簽大多是標識在食品包裝背面的詳細成分表中，以美國為例，1990 年美國通過的《營養標識和教育法》（Nutrition Labeling andEducation Act）成為世界上首部強制性營養標簽法律，該法案要求標註「膳食指南中強調並且有推薦量」或者「對公眾健康有重大影響」的營養成分，前者包括蛋白質、脂肪等，後者包括鹽和膽固醇。美國目前強制標註資訊的有15 項：總熱量、來自脂肪的熱量、脂肪、飽和脂肪酸、反式脂肪酸、膽固醇、鈉、總碳水化合物、膳食纖維、糖、蛋白質、維生素A、維生素C、鈣和鐵。除此以外，生產者還可以自願標註一些其他資訊，如單不飽和與多不飽和脂肪酸、可溶與不可溶膳食纖維、其他維生素與礦物質等^[12]。2016 年美國食品藥品監督管理局對營養標簽實施了首次大修，最顯著的變化是標簽樣式設計使得重要資訊更醒目，熱量和食用分量資訊更為突出，熱量和食用分量聲明以加大加粗字體顯示其作為營養標簽「支柱」的作用，使消費者關註這一資訊並將標簽作為一個整體加以有效利用[13]，如圖2 所示。

2. 包裝正面標識

營養標簽是公眾了解食品營養資訊以及進行食品選擇的重要工具，但是也存在公眾對標簽資訊理解不足以及無法恰當使用的問題，為此國際上許多國家的政府機構、非政府組織和食品企業都開始探索使用一個圖標來概括食品的主要營養資訊及特征即「包裝正面標識」（Front-of-package Label，FOP），這實現了從背面標識到正面標識的新轉折，以更加清晰簡潔的方式幫助公眾做出更健康的食品選擇。這類標簽通過對不同類別食品中的油、鹽、糖設定不同的界限數值，從而對目標營養素進行綜合評價，並以醒目的圖標形式總結評價結果。FOP通過強調「營養內容」和「位置」突顯其重要性，作為營養標簽的補充，吸引消費者關註，其被公認為世界上應對非傳染性疾病和肥胖症上升的重要政策工具。FOP 按照評價方法學分類有資訊型和評估型（界限值和等級評估型）；按照表達方式分類有資訊提示型、圖標指示型、色圖等級標示型^[15]。

第一類：資訊提示型是將營養資訊進行簡化並直接標註於食品包裝正面，在2010 年之前各國多採用這種簡單易行的方式^[15]，如圖3 所示。

第二類：資訊評估型的典型代表是英國的紅綠燈體系和法國的營養評分系統。2008 年英國食品標準機構（Food Standards Agency）對食品標簽進行審核，隨後引進了一套單一且簡單的食品標簽體系「紅綠燈食品標簽」（Traffic-light foodlabelling），將其作為英國政府對抗肥胖問題的重要措施之一，如圖4 所示。紅綠燈標簽體系採用交通常見的三種顏色：紅色、黃色和綠色來標註脂肪、飽和脂肪、糖分、鹽分在食品中的級別，綠色代表含量低，紅色代表含量高，黃色代表中度。但是該模式也存在爭議，歐盟乳品協會認為這一模式隻關註了消極的成分（如脂肪、糖、鹽等），而忽視了積極的營養成分（如蛋白質、維生素和礦物質等），且色彩的標識不符合歐盟法律規定的「食品資訊客觀、無歧視」的原則。目前法國推出的營養評分系統（Nutri-score）同樣屬於這一類，如圖5 所示，該標簽根據綠、淺綠、黃、橙、紅色分為ABCDE五個等級，綠色的A 代表食品質量更佳，營養更均衡，添加劑更少，反之則說明食品可能含有過多的糖、鹽、脂肪、添加劑等，比利時、西班牙、德國也採用了該標簽，新加坡也宣布將參考法國營養評分體系強制較不健康的含糖包裝飲料在包裝正面印上分級營養標簽，可能強制C 至E 級的較不健康飲料印上標簽，目前尚未公布含糖量分級標準，預計1~4 年後正式推行，同時新加坡還將成為世界首個禁止高糖飲料廣告的國家^[16]。

第三類：簡單評估型是基於本國居民消費習慣，利用食物資料庫和一定例則制定指標界限值，當食品中指定指標滿足指標界限值，才可以標示。此方法在界限值制定時已經採用了評估技術，從而簡化了資訊呈現形式，讓消費者一目了然。具體又分為正向鼓勵型、負面警示型，「選擇計劃」是一種典型的「正向鼓勵型」營養標簽，如圖6所示，該計劃旨在使健康的選擇成為簡單的選擇，以幫助預防肥胖和其他與飲食有關的疾病，目前荷蘭、捷克、阿根廷和尼日利亞採用此標簽。智利則從2016 年開始採取負向警示型的營養標簽，如圖7 所示，規定預包裝食品中添加鹽、糖、飽和脂肪以及能量密度超過規定數值的，必須在食品包裝正面貼上黑色八角形的營養警示標簽，該政策實施一年後已有93％的智利人了解警示標簽，而92％的智利人發現標簽影響了他們的購買決定，含糖飲料和早餐谷物的供應和消費量也顯著下降。因此，鄰國秘魯也從2019 年6 月開始使用此類營養警示標簽以應對國內居高不下的肥胖率^[17]。

四、總結與討論

近40 年來我國居民的生活環境發生了翻天覆地的改變，居民的飲食結構逐漸轉向低膳食纖維、高脂肪、高熱量模式，果蔬攝入不足而油鹽又攝入過量，外餐的比例也不斷提高，人體獲取的能量更多了，而且能量來源中脂肪的占比不斷提高，從而導致我國的肥胖問題日趨嚴重。大型連鎖超市、誘人的食品廣告刺激著人們消費的欲望，這一切所營造的環境讓「初次」經歷物質豐盛的人們不知所措，缺乏控制自己的意識，種種不良的生活方式使得我國肥胖症、心血管疾病等慢性疾病的罹患率不斷上升。通過軟家長式管理方式促進公共健康發展是可取的，保證人們自由選擇的同時，引導人們形成健康的飲食習慣。我國的食品營養標簽制度為人們的選擇提供了一種指引，但是與其他國家的標準制度相比仍舊存在一些不足之處。

從國際比較上來看，如表1 所示，我國的「1+4」模式相對而言比較單薄，強制標識的核心營養成分較少，因此增加強制標識的營養成分有助於進一步滿足人們的知情權，有利於消費者基於更加豐富的資訊做出健康的選擇；其次，我國營養標簽的標識方式也較為簡單，採用這種簡單的營養成分表格可以起到資訊提示的作用，但是不足夠吸引人，同英國的紅綠燈系統、法國的營養評分系統相比並不便於大多數的消費者直觀理解。

肥胖現象從出現到發展到嚴重的程度是存在一個時滯的，因此對我國而言如何及時控制超重和肥胖的發展意義重大，但肥胖問題的解決顯然不只是依靠個人的「行為療法」——積極地改善日常生活習慣，更需要「社會療法」——改變誘發肥胖的社會環境也尤為重要。食品營養標簽制度通過建立相應的選擇框架，可以引導人們做出健康的選擇。我國的營養標簽制度可以完善標簽的標示方式，比如通過採用彩色標識的方式吸引人們的注意，同時可以增加強制標識的核心營養成分讓人們對於食物的成分有更加清晰的了解，基於充足的數據做出健康的飲食選擇。2017 年中國營養學會與中國疾病預防控制中心發布了一份團體標準即《預包裝食品「健康選擇」標識使用規范（試行）》，為企業自願選擇的正面鼓勵型營養標簽，但是這種「總結式」標簽提供的資訊較為有限^[18]。因此有必要以最好的形式呈現更豐富的資訊，最大限度地提升消費者的關註與理解，促使人們在日常生活中更加關註食品健康，做出更加理性的選擇，共同應對肥胖危機。

作者簡介

唐靜靜，碩士研究生，中國人民大學法學院。專業方向：食品安全

通訊作者簡介

孫璐，碩士，國家市場監督管理總局發展研究中心，中級經濟師。專業方向：食品安全監管政策研究

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