土地管理法有望下月審議:土地財政迎拐點

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在推進征地制度改革過程中，利益分配是一大核心問題。

聚焦征地制度改革在內的土地管理法修改有了新進展：全國人大常委會已經成立了修法審議主管小組，修正草案有望近期提請審議。

10月22日至26日，十三屆全國人大常委會六次會議在京舉行，土地管理法修正案並未如外界預料提請審議。

一位立法部門知情人士對第一財經記者表示，一般情況下，今年12月份還將有一次全國人大常委會會議，土地管理法修正草案如計劃今年上會審議，12月份是一個重要的時間節點。

今年4月份發布的《全國人大常委會2018年立法工作計劃》顯示，土地管理法修改被列入其中。

全國人大常委會法工委主任沈春耀8月份曾透露，土地管理法的修改，按照今年全國人大常委會立法工作計劃，將於下半年由國務院提請審議。目前國務院有關部門正在抓緊推進起草工作。

最新進展：人大成立修法小組

自被列入全國人大常委會2018年立法工作計劃後，相關部門對土地管理法的修改加快了步伐。

第一財經記者獲悉，由全國人大環資委副主任委員王洪堯帶隊的調研組，最近在湖南和貴州就土地管理法修改工作進行專題調研，並在當地舉行調研座談會，聽取土地管理法修改的意見建議。

王洪堯表示，調研座談會與會人員關於土地管理法修改提出的意見建議非常中肯，調研組將進行詳細梳理研究，作為土地管理法修改的參考。

在調研座談會上，王洪堯表示，全國人大常委會高度重視土地管理法修改工作，已經列入2018年立法工作計劃，並成立了土地管理法修改審議主管小組。

大陸現行土地管理法自1986年公布以來，歷經1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。隨著大陸工業化、城鎮化的快速推進和《物權法》的公布實施，農村土地管理制度改革受到社會各界廣泛關注。

幾年前，土地管理法曾有一次「沒有完成的修改」，主要也是涉及征地制度改革。

原國土部2009年曾起草了土地管理法修正草案，上報國務院審議。2012年11月，國務院常務會議通過了該草案。2012年12月，草案提請十一屆全國人大常委會第三十次會議審議。草案刪除了現行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補償，以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍的內容。

2014年，考慮到形勢發生很大變化，全國人大常委會決定終止對土地管理法的這次修改。

不過，土地征收、農地入市等現實問題與法律之間的矛盾並未獲得解決，民間要求修改土地管理法的呼聲也一直存在。

數年前，原國土部也曾醞釀起草《農村集體所有土地征收補償安置條例》，不過，因土地管理法的修改至今未能兌現，作為其配套法規的《條例》也便一直處於「研究起草」之中。

自然資源部法規司司長魏莉華2017年8月曾透露，《土地管理法修正案（草案）》已經起草完成，國務院法制辦於2017年9月征求了各部門和地方政府意見，下一步還將加快推進立法審議工作。

「積極配合國務院法制辦和全國人大常委會法工委做好土地管理法修正案的立法審議工作，爭取做到改革試點與法律修改同步推進、相向而行。提前開展土地管理法修改相關配套法規的研究起草工作。」魏莉華說。

重點：仍是征地改革

此次土地管理法修改主要內容仍然是聚焦在農村土地制度改革，涉及到農村土地征收、集體經營性建設用地入市等主要內容。

在改革過程中如何縮小征地範圍，規範征地程序，完善對被征地農民合理規範多元保障機制，是本輪土地管理法修改主要的著眼點之一。

現任中農辦副主任、農業部副部長韓俊曾表示，征地制度改革現在面臨的問題是，征地範圍太寬，補償標準偏低，征地程序不夠規範。在改革試點中也在摸索這方面的經驗，為修改有關法律提供支撐。

大陸《憲法》和《物權法》將農村集體土地征收的條件規定為公共利益的需要。至於何為「公共利益」，現行法律並未明確界定，這為地方政府可根據自己需要無限制地使用土地的征收權埋下了伏筆，且預留了較大的自主操作空間。

此外，在推進征地制度改革過程中，利益分配是一大核心問題。與地方政府征地後再出讓獲得的土地收入相比，一些地方對失地農民的補償額度相對較低，這個差距也成為此項工作推進過程中的主要矛盾所在。

農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂對第一財經記者表示，總體上，過往在土地增值收益分配中政府占有份額過高，作為土地所有者的集體和農民占有份額過低。

在廖洪樂看來，大陸土地增值收益主要有五個來源，即集體農業用地及未利用土地轉為集體建設用地、集體農業用地及未利用土地轉為國有建設用地、集體建設用地轉為國有建設用地、集體建設用地深度開發、國有建設用地深度開發等。

「由於大陸正處於工業化和城市化快速發展時期，再加上城市與農村土地分屬於國家和農民集體，以及地方政府壟斷建設用地一級市場，因此，集體土地征收(即集體土地轉為國有建設用地)過程中產生的土地增值收益總量最大。」廖洪樂稱。

也正是因為地方政府壟斷了國有建設用地一級市場，再加上可以較為「不受約束」地征收農村土地來為城市化進程以及房地產開發提供土地供給，這個過程中地方政府獲得了較高的土地增值收益，進而演變成地方的「土地財政」。

第一財經記者曾測算，在扣除征地補償等成本性支出外，自2003年的1799.1 億元到2014年的 8988億元，這12年間地方政府獲得的土地出讓純收益約為70433億元，年均5869億元。

廖洪樂表示，近年來城市建設用地價格上漲較快，而征地補償標準卻沒有做出相應調整，致使集體和農民在土地增值收益分配中處於更加不利的地位。

在上述全國人大調研座談會中，已有地方發改委官員建議進一步完善農村土地征收征用制度。

該官員表示，建議進一步明確征收條件，以立法形式合理界定公共利益的範圍，國務院可採用制定目錄的方式，確定公共利益的範圍，也可以採用排除法明確不得以公共利益為名進行征收的範圍。在征收補償標準方面，建議按照農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等同價同權的原則，從不同土地資源條件和供求關係考慮，實行更合理、更有效的補償標準和方式。

魏莉華在2017年8月也透露，新一次的土地管理法修訂過程總對農村土地征收制度進行了多方面的完善。

「對土地征收的公共利益進行了列舉式的界定，以兩保原則，就是保證被征地人原有生活水平不降低，長遠生計有保證的兩保原則，作為確立征地補償費用的基本原則。取消了年產值倍數法作為計算土地補償費和安置補助費的依據，在征地補償的費用中增加了對被征地農民的住房補償和社會保障的費用。」魏莉華說。

影響：土地財政還能延續嗎？

之所以外界對於土地管理法的關注甚多，很大一部分原因在於當前土地財政帶來了諸多矛盾：個別地方熱衷於征地但沒有做好對失地農民補償，政府壟斷土地一級市場帶來地價上漲等。

廖洪樂對第一財經記者表示，如果土地管理法修改完成後，短期可能不會迅速改變地方的土地財政現狀，但從長遠看肯定能對其有一個積極的影響。

一方面是部分集體建設用地可以入市後，一些企業無須再去與政府土地儲備部門那里競買土地，後者對土地供應的壟斷減弱；另一方面，地方政府的征地行為會受到進一步規範，征地補償也會相對提高，其能獲得土地增值收益會相對下降。

伴隨著修法過程，中央部委也在試圖通過一些行政措施來影響土地財政問題。

今年年初，時任國土資源部部長薑大明透露，大陸將研究制定權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多管道保障租購並舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

對於此舉，新華社發表評論稱，政府不再壟斷住房用地，盤活非房地產企業自有土地、農村集體經營性建設用地，是貫徹中央提出的建立多主體供應、多管道保障租購並舉「兩多一並舉」住房制度基礎性的土地制度變革，可望漸別土地財政、抑制地產投機，滿足住有所居，同時維護不動產市場穩定。

上述所提「農村集體經營性建設用地建設租賃住房」工作，原國土部和住建部已經在2017年8月底下發文件，確定北京、上海等13個城市作為試點。

此外，為支撐土地管理法修法工作，2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發71號文件，對農村土地制度改革涉及的農村土地征收、集體經營性建設用地入市，宅基地制度改革試點進行了頂層設計，同時決定在全國33個縣開展三項改革試點（也稱「三塊地」改革）。

廖洪樂認為，集體建設土地入市此前在南部一些沿海省份已經有不少案例，待土地管理法修改後，這些做法就獲得了一種法律上的確認，也就有可能更大規模的推廣開來。